縣級國資監(jiān)管做好“防風”措施

2005年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額為10.6萬億元，而全國2470個縣(市)單位中，國有資產(chǎn)卻達到了12.35萬億元之巨?？h級規(guī)模如此龐大的國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，是關(guān)系到農(nóng)村和民生的大事，為了防止地方國資改革中再出現(xiàn)“刮變賣風”，所以——

監(jiān)管的兩難境地

曾經(jīng)有這樣的經(jīng)歷，國企改革刮起了“變賣風”。早在2003年，國務(wù)院國資委成立的第一年，剛剛被授予極大自主權(quán)的地方政府曾立刻掀起了一場“一次性打包”售賣國有企業(yè)的熱潮。西安、重慶、北京等許多地方政府，相繼拿出上百、甚至上千億的當?shù)貒衅髽I(yè)對外出售，并響亮地喊著“國退民進”、“靚女先嫁”、“國有資本應(yīng)當從一切競爭性領(lǐng)域全部退出”的口號。

那段時間，國資委主要負責人曾在多個場合奉勸地方政府“不要急著賣企業(yè)”。但是，此時國務(wù)院國資委剛掛牌不久，尚未完成自身的內(nèi)部整合；雖然省和市可以設(shè)立國資委，而那時卻還在組建之中；況且，但按照中共十六大的要求，縣一級是不建立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的，這令中央國資委在監(jiān)管地方改革行為方面顯得被動而無奈。國資問題專家曾表示，地方政府原來僅是利益主體，隨著國有資產(chǎn)出資人地位的確立，地方政府成為真實意義的產(chǎn)權(quán)主體或準產(chǎn)權(quán)主體。如果沒有相應(yīng)的跟進措施和配套制度，在國資產(chǎn)權(quán)邊界存在模糊區(qū)域的情況下，其交易和談判空間自然很大，由此產(chǎn)生的交易和摩擦成本只會增加不會減少，這些最終都會傳導到企業(yè)，成為企業(yè)不可逆的交易成本。此為一難。

那么，第二難又在哪里呢？按照國務(wù)院授予中央國資委的職能，中央國資委肩負著“指導監(jiān)督”地方國企改革的任務(wù)。但是，“指導監(jiān)督”這四個字，含義模糊，指導什么監(jiān)督什么、怎么指導怎么監(jiān)督一直都沒有明確，這就留下了一塊中央與地方之間的“灰色地帶”，造成國企改革中許多失誤和糾紛。

并且，讓上級國資委對下級國資委依法進行指導和監(jiān)督，而國資委卻是個特設(shè)機構(gòu)，沒有上下級的行政隸屬關(guān)系。中央國資委對地方國資委沒有行政約束力，所以國務(wù)院國資委如何指導監(jiān)督地方國資委和地方國資監(jiān)管一直是個難題，必須有一個辦法專門對此規(guī)范。事實上也正是如此。一直以來，國務(wù)院國資委制定的法律法規(guī)只是通過國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)到地方，或者與財政部等部委聯(lián)合發(fā)文，才具備行政上的約束力。

國資委也一直在為解決這個問題而苦尋良策。國資委曾表示2006年將加快《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督暫行辦法》（簡稱《辦法》）等規(guī)章制度的出臺步伐，以統(tǒng)一指導和規(guī)范地方各級國資委的國資監(jiān)管工作。國務(wù)院國資委政策法規(guī)司負責上述《辦法》的起草。他們認為，起草《辦法》的目的，就是為了確保“地方國企改革必須遵照中央的統(tǒng)一部署，自上而下，有序地推進，要按中央精神加以規(guī)范，防止將改革簡單化，防止刮變賣風，造成國有資產(chǎn)流失”。最新消息顯示，這份《辦法)最新稿已結(jié)束了向地方國資委征求意見的過程最快可能在今年上半年出臺。

針對該《辦法》，國資委高官也稱，各地國資委要嚴格依照法定職責范圍，加強對市(地)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導和監(jiān)督。要根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)和規(guī)章制度，結(jié)合本地實際，制定相應(yīng)的實施辦法。要研究探索不單獨設(shè)立國資委的市(地)和縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效形式。

“基本方向”主導全局

值此監(jiān)管兩難的境地下，怎么防止再“刮變賣風”，怎么研究探索不單獨設(shè)立國資委的市(地)和縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效形式呢?記者在國資委研究中心李保民博士那里得到了更多的解答。

面對12．35億元的縣級國有資產(chǎn)，其大致包括工商企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等三大類，可以說是量大面廣，涉及到千家萬戶口，亟需構(gòu)建新的國有資產(chǎn)監(jiān)管和營運體制。

李保民認為，目前對于這些資產(chǎn)的改革已經(jīng)進入了利益調(diào)整階段，不再是普惠政策決定的時期，中央政府、省、市級地方政府在實踐中的一些改革做法，與縣級政府在管理范圍、管理對象、管理層次，調(diào)控手段上都不同。因此，因地制宜，因企制宜，仍是深化縣級國有資產(chǎn)管理體制改革的一項基本原則，不能照抄照搬上級政府的做法。

目前，根據(jù)各地的探索和實踐，李保民強調(diào)，首先要明確縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管和營運體制改革的基本方向，那就是：統(tǒng)一組織領(lǐng)導，集中監(jiān)督管理、專職機構(gòu)運作、優(yōu)化配置資源。

在闡述統(tǒng)一組織領(lǐng)導這個問題的時候，他認為，政府履行出資人，增強黨的執(zhí)政能力，可以比照山東省東營市東營區(qū)的做法，由區(qū)委區(qū)政府共同組建國資委，實際上是“國家統(tǒng)一所有，分級履行出資人職責”的改革原則在縣一級政府的具體體現(xiàn)。

而集中監(jiān)督管理這個問題與國務(wù)院國資委、省市國資委不同，他們級別高，管理范圍小。但縣一級，級別低，國有資產(chǎn)的量也不是很大，管理范圍可以大一些，經(jīng)營性資產(chǎn)、事業(yè)單位資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三類資產(chǎn)都應(yīng)集中監(jiān)管。改到深處是產(chǎn)權(quán)，通過資產(chǎn)管理體制的改革，推動行政管理、事業(yè)單位管理體制改革，深化財政、稅收、農(nóng)村社會保障體制的改革。打破了資產(chǎn)界限，實際上是打破了部門分割，在國有資產(chǎn)總量上比較小的地方，集中人力物力，向優(yōu)勢領(lǐng)域集中。

至于專職機構(gòu)運作這個問題，實際上就是構(gòu)建專門的資產(chǎn)營運公司。李保民坦言，雖然，縣一級是不建立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，但可建立資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，獨立承擔管理職能，所獲取收益交縣一級，其監(jiān)管、指導由市一級負責。

此外，還可以借鑒國內(nèi)外的探索實踐，從縣一級的資產(chǎn)現(xiàn)狀出發(fā)，解決的辦法大體有以五種途徑：一是授權(quán)已有的國有資產(chǎn)管理公司，由地方政府直接授權(quán)其出資的投資公司或企業(yè)集團公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。二是由上級(省、地市)政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的派出機構(gòu)分別管理所屬下級(地市、縣)政府數(shù)量較少的國有資產(chǎn)；三是由下級(地市、縣)政府委托上級(省、地市)或平級(僅限地市)政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)代管其國有資產(chǎn)；四是由地市或縣級政府委托有資質(zhì)的信托機構(gòu)代管其國有資產(chǎn)；五是在經(jīng)委或財政部門成立專門的機構(gòu)，成為履行出資人職責的法律主體和責任主體。資產(chǎn)經(jīng)營公司當股東，也可以代表政府設(shè)置“金股”，主要關(guān)注三方面的事情：一是安置職工，二是搬遷改造，三是投資取向。

優(yōu)化配置資源方面，李保民認為，首先立足于盤活存量資產(chǎn)，由監(jiān)管國企業(yè)變?yōu)楸O(jiān)管和營運國有資產(chǎn)，通過體制和機制的創(chuàng)新，把分散于一家一戶的各類資產(chǎn)集中起來，實行統(tǒng)一管理，集約經(jīng)營，變資源為資產(chǎn)，變資產(chǎn)為資本，變資本為資金，既盤活了親置資源，堵塞了管理上的漏洞，擔負起國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、調(diào)查統(tǒng)計、調(diào)劑劃轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)性管理責任，擬訂國有資產(chǎn)保值增值考核體系。二是將置的國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一整合，對外擔保、抵押、招標確立合作銀行多渠道融會貫通建設(shè)資金，搭建起投融資平臺，三是行使政府的采購業(yè)務(wù)。四是努力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。

縣級國資改革“八項主張”

總結(jié)企業(yè)改制改組的實際經(jīng)驗，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，李保民主張縣級國資改革的企業(yè)改革可以在工作中加大下列／價方面的力度，積極實現(xiàn)企業(yè)投資主體多元化：

第一，發(fā)展和吸引非國有產(chǎn)權(quán)主體，當前要著力在放寬投資領(lǐng)域，拓展融資渠道兩個方面上下功夫。第二，積極引進和利用外資外商，在繼續(xù)引進國外資金、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)當大力引進和利用包括港澳臺資本在內(nèi)的境外資本以直接投資方式并購境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或資產(chǎn)。第三，培育和發(fā)展各類基金、資產(chǎn)管理公司、信托機構(gòu)、經(jīng)紀公司和證券公司等機構(gòu)投資者，通過投資、控股、參股、委托代理、債轉(zhuǎn)股等方式，形成對企業(yè)的多元持股。第四，支持和鼓勵個人向企業(yè)投資入股，要抓緊處理和完善過去職工集資入股，自然人八股的相關(guān)政策和法規(guī)。第五，激勵和幫助經(jīng)營管理者向企業(yè)投資入股并持有大股，重點是解決投資八股中的資金來源、特殊貢獻如何設(shè)定等問題。第六，建立和完善職工持股會，當務(wù)之急是明確職工持股會的法律地位，修改制定有關(guān)法律法規(guī)。第七，改進和推動知識、專利、技術(shù)和管理等無形資產(chǎn)作價入股，尤其是經(jīng)營管理作為要素參與收益分配的具體途徑和測算辦法。第八，鼓勵和促進公有產(chǎn)權(quán)之間的互相參股入股，交叉持股，特別是金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的結(jié)合途徑。(蔡志元)