陜西省灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和管理探索

陜西省發(fā)展改革委

陜西是全國(guó)缺水最嚴(yán)重的省份之一，新中國(guó)成立以來(lái)，全省累計(jì)建成了20多萬(wàn)處水利工程，萬(wàn)畝以上灌區(qū)達(dá)到156處，初步形成了大中小結(jié)合、蓄引提并舉的水利灌溉網(wǎng)絡(luò)。近年來(lái)，陜西省在組織實(shí)施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)的同時(shí)，以建立合理的水價(jià)形成機(jī)制為核心，著力推進(jìn)灌區(qū)管理體制、機(jī)制創(chuàng)新，不僅有效地降低了供水成本，促進(jìn)了節(jié)約用水，同時(shí)增強(qiáng)了灌溉管理單位的生機(jī)與活力，取得了較好效果。

一、主要做法

（一）完善水價(jià)形成機(jī)制，改進(jìn)管理方式，大力推行“終端水價(jià)”制度，即“一個(gè)價(jià)計(jì)費(fèi)”、“一張票送戶(hù)”、“一只手征收”?！耙粋€(gè)價(jià)計(jì)費(fèi)”，即以斗渠口計(jì)算水量，水價(jià)是最終水價(jià)，價(jià)格不準(zhǔn)加碼，水量不準(zhǔn)變更。其構(gòu)成包括國(guó)有水管單位水電費(fèi)、基層管理費(fèi)、村組澆地費(fèi)等三種費(fèi)用，由政府定價(jià)，直接與農(nóng)民見(jiàn)面。其中，基層管理費(fèi)是末級(jí)渠系維修管護(hù)費(fèi)用，村組澆地費(fèi)是末級(jí)渠系經(jīng)營(yíng)者供水直接費(fèi)用。同時(shí)，還建立了農(nóng)業(yè)水價(jià)明碼標(biāo)價(jià)制度，要求全省所有的灌區(qū)通過(guò)印制價(jià)目表、標(biāo)價(jià)卡（牌）等形式標(biāo)明價(jià)格。沒(méi)有明碼標(biāo)價(jià)的不準(zhǔn)收費(fèi)，群眾有權(quán)拒絕交納。目前，關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，灌區(qū)農(nóng)民已基本上家喻戶(hù)曉，全省12個(gè)30萬(wàn)畝以上灌區(qū)到農(nóng)民田頭水價(jià)每立方米最低0.12元，最高0.45元，一般在0.20—0.25元左右。

“一張票送戶(hù)”，即水費(fèi)票據(jù)實(shí)行全省統(tǒng)一監(jiān)制，廢止各灌區(qū)管理單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組自制的票據(jù)。1997年7月，陜西在省屬五大灌區(qū)推行了全省統(tǒng)一票據(jù)，實(shí)行開(kāi)票、送票、公布“三到農(nóng)戶(hù)”，改變了開(kāi)票、送票到村組的老辦法，使農(nóng)民對(duì)水價(jià)、水量、水費(fèi)一目了然。2000年，又研制開(kāi)發(fā)了微機(jī)開(kāi)票系統(tǒng)在全省逐步推行。微機(jī)開(kāi)票系統(tǒng)實(shí)行以后，有效避免了開(kāi)票作假現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了灌區(qū)國(guó)有水管單位收費(fèi)建帳到戶(hù)管理，使收費(fèi)環(huán)節(jié)真正做到公開(kāi)、透明。

“一只手征收”，即對(duì)水費(fèi)的收取實(shí)行“統(tǒng)征、統(tǒng)管”。“統(tǒng)征”是指將水費(fèi)征收權(quán)集中到灌區(qū)國(guó)有水管站，其他任何單位和個(gè)人必須得到國(guó)有水管站委托方可向農(nóng)民收取水費(fèi)，否則農(nóng)民有權(quán)拒繳水費(fèi)?！敖y(tǒng)管”是指將統(tǒng)征的水費(fèi)放在國(guó)有水管站管理，并按不同性質(zhì)分別建賬。國(guó)管水電費(fèi)上交到灌區(qū)管理單位；基層管理費(fèi)由國(guó)有水管站按開(kāi)支管理辦法監(jiān)督審批；澆地費(fèi)實(shí)行報(bào)賬制。省政府及有關(guān)部門(mén)還先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)水價(jià)管理的意見(jiàn)》、《農(nóng)業(yè)供水價(jià)格收費(fèi)管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)水價(jià)管理，堅(jiān)決制止亂加價(jià)、亂攤派、虛加水量有關(guān)問(wèn)題的通告》等規(guī)范性文件，就水費(fèi)“統(tǒng)征、統(tǒng)管”事宜作了明確規(guī)定。

（二）制定基層管水組織水費(fèi)開(kāi)支管理辦法，防止水費(fèi)流失和擠占。開(kāi)票到戶(hù)制度實(shí)行以后，水費(fèi)的收繳、管理和監(jiān)督成為灌區(qū)水管站的主要任務(wù)。為防止管理站胡支亂花，影響合理開(kāi)支，特別是水費(fèi)分解過(guò)程中相互擠占，最終向農(nóng)民伸手多收費(fèi)的現(xiàn)象，陜西省先后制定了《基層管理費(fèi)、澆地費(fèi)管理辦法》和《改制渠道基層管理費(fèi)、群管費(fèi)開(kāi)支使用管理辦法》，要求管理站分別建立“國(guó)有水費(fèi)”、“基層管理費(fèi)”、“澆地費(fèi)”和“水量、水費(fèi)到戶(hù)花名冊(cè)”四本賬，國(guó)有水電費(fèi)上繳到管理局，澆地費(fèi)返還給村組管水組織使用，基層管理費(fèi)由站監(jiān)督段斗使用。同時(shí)，還規(guī)定了國(guó)有水費(fèi)、基層管理費(fèi)制定的原則以及審批程序。

（三）適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)供水比價(jià)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上世紀(jì)90年代，為扶持糧油作物生產(chǎn)，考慮到農(nóng)經(jīng)作物價(jià)格較高的實(shí)際，陜西省對(duì)省屬灌區(qū)糧、果、經(jīng)作物實(shí)行了分類(lèi)水價(jià)制度。但是，近年來(lái)果品價(jià)格大幅度下跌、收益銳減，這一政策失去了存在的前提條件，也不利于農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。為此，陜西省逐步將各灌區(qū)的分類(lèi)價(jià)改為綜合水價(jià)，在價(jià)格總水平不變的條件下，重新核定了部分灌區(qū)的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）制定水價(jià)等級(jí)管理辦法，建立灌區(qū)水價(jià)管理激勵(lì)機(jī)制。陜西省從2002年4月起對(duì)全省12個(gè)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格實(shí)行了等級(jí)管理，主要按照灌區(qū)供水設(shè)施的完好程度、管理人員的素質(zhì)、價(jià)格政策執(zhí)行情況和用水戶(hù)對(duì)水費(fèi)征收的滿(mǎn)意程度，劃分為甲、乙、丙三個(gè)等級(jí)，制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。視等級(jí)情況，授予灌區(qū)管理單位10—15%價(jià)格上下浮動(dòng)權(quán)，并給予一定的優(yōu)惠政策。這樣，既能使價(jià)格政策在一定范圍內(nèi)由灌區(qū)管理較好的單位靈活掌握，緩解缺水時(shí)期供求矛盾；另一方面，把灌區(qū)治理“三亂”與企業(yè)效益掛鉤，有利于提高灌區(qū)管理水平和遏制“三亂”的自覺(jué)性。

（五）聘請(qǐng)農(nóng)民水價(jià)監(jiān)督員，不斷完善水價(jià)監(jiān)督體制。為使農(nóng)民的意見(jiàn)及時(shí)得到反映，同時(shí)提高農(nóng)民抵制“三亂”的自覺(jué)性，在加強(qiáng)水價(jià)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督力量的同時(shí)，大部分灌區(qū)在鄉(xiāng)、村聘請(qǐng)了水價(jià)義務(wù)監(jiān)督員，建立和完善社會(huì)監(jiān)督體系，初步形成了一個(gè)以執(zhí)法檢查為主、輿論和農(nóng)民監(jiān)督為輔的全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，群眾反映較好。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，整頓中間環(huán)節(jié)收費(fèi)。在完善各項(xiàng)制度的同時(shí)，十分重視對(duì)水價(jià)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。各大中型灌區(qū)堅(jiān)持開(kāi)展年度大檢查和灌季專(zhuān)項(xiàng)稽查工作，物價(jià)、水利等部門(mén)每?jī)赡杲M織力量對(duì)灌區(qū)水價(jià)政策執(zhí)行情況和水費(fèi)廉政工作進(jìn)行大檢查。

（七）建立價(jià)格雙向補(bǔ)償機(jī)制，提高灌區(qū)自我維持和自我發(fā)展的能力。目前，一方面，全省灌區(qū)水價(jià)僅能達(dá)到成本水價(jià)的40%左右，另一方面，全省農(nóng)民人均純收入近幾年一直徘徊在1500元左右，處在全國(guó)的后幾位，灌區(qū)水價(jià)調(diào)整空間較小。為此，陜西省根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，提出了建立供水生產(chǎn)價(jià)格補(bǔ)償和價(jià)格政策性倒掛財(cái)政補(bǔ)償?shù)摹半p向”補(bǔ)償機(jī)制，并由省政府印發(fā)各地執(zhí)行。這項(xiàng)政策的出臺(tái)有著雙層意義：一是解決了灌區(qū)的后顧之憂，保證灌區(qū)可持續(xù)性發(fā)展，間接扶持了農(nóng)業(yè)的發(fā)展；二是有利于區(qū)分灌區(qū)管理單位經(jīng)營(yíng)虧損、政策性虧損，促使灌區(qū)約束成本，加強(qiáng)管理。

二、取得的主要成效

（一）農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)明顯降低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，通過(guò)完善價(jià)格形成機(jī)制，建立收費(fèi)公開(kāi)、透明等辦法，整治中間環(huán)節(jié)亂收費(fèi)，灌區(qū)每年減輕農(nóng)民用水不合理負(fù)擔(dān)約3600多萬(wàn)元。

（二）灌區(qū)管理單位水費(fèi)回收率提高，收入明顯增長(zhǎng)。落實(shí)“終端水價(jià)制”等政策以后，農(nóng)民用上了放心水，繳了明白錢(qián)，灌區(qū)水市場(chǎng)得到進(jìn)一步擴(kuò)大，水費(fèi)回收率提高，收入增加。2004年省屬5灌區(qū)水費(fèi)回收率達(dá)到97.1%，較1997年增長(zhǎng)了4.8個(gè)百分點(diǎn)，基本保證了灌區(qū)正常生產(chǎn)和運(yùn)行。

（三）節(jié)約了水資源，保證了水的合理使用。按畝收費(fèi)時(shí)，由于不計(jì)用水量，不少地方還是大水漫灌。實(shí)行按方量計(jì)費(fèi)“一價(jià)到田頭”以后，不僅節(jié)約了用水量，同時(shí)大大提高了水的利用效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年省屬5灌區(qū)平均畝次用水量為98.8立方米（以斗口計(jì)量為準(zhǔn)），較改革前的1997年平均畝次用水量122.3立方米下降了19.2%。

三、幾點(diǎn)體會(huì)

第一，遏止亂收費(fèi)，必須建立一整套行之有效的價(jià)格管理和收費(fèi)管理制度。價(jià)格管理工作是經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重要組成部分，是政府宏觀調(diào)控的重要手段，是一項(xiàng)復(fù)雜而繁瑣的系統(tǒng)工程。既包括正常的價(jià)格制定和調(diào)整，更重要的則是“定規(guī)則、當(dāng)裁判”。在實(shí)際工作中，政府必須通過(guò)調(diào)查尋找出解決灌區(qū)水價(jià)偏低和降低農(nóng)民水費(fèi)不合理負(fù)擔(dān)一對(duì)矛盾的結(jié)合部，從矛盾的結(jié)合部入手，整治亂收費(fèi)，規(guī)范水價(jià)形成，約束收費(fèi)行為，建立灌區(qū)加強(qiáng)管理的激勵(lì)機(jī)制、全方位網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督機(jī)制以及保證灌區(qū)良性循環(huán)的發(fā)展機(jī)制。主要有三個(gè)方面，一是水價(jià)管理制度化，二是各項(xiàng)措施系統(tǒng)化，三是監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)化。

第二，水價(jià)改革與灌區(qū)體制改革政策要相互配套，相互促進(jìn)。水價(jià)改革與灌區(qū)體制改革的目標(biāo)是一致的，兩者都是為了促進(jìn)灌區(qū)發(fā)展，約束供水成本，提高灌區(qū)效益，減輕農(nóng)民不合理的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，所以在政策上應(yīng)該相配套，相互支持和促進(jìn)。首先，價(jià)格政策的制定要與灌區(qū)體制改革發(fā)展相適應(yīng)。如灌區(qū)推行“終端水價(jià)”制的政策就符合灌區(qū)體制改革發(fā)展方向，與新型供水管理體制相適應(yīng)。其次，要堅(jiān)持價(jià)格政策，促進(jìn)灌區(qū)體制改革工作健康發(fā)展。如在制定“一價(jià)到田頭”的政策時(shí)，為防止亂收費(fèi)，堅(jiān)決抵制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管水組織參與供水，取消了其收費(fèi)權(quán)。

第三，要注意保護(hù)其他經(jīng)濟(jì)成分的經(jīng)營(yíng)者供水成本得到完全補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)供水涉及灌區(qū)管理單位以及其它成分的經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民利益?，F(xiàn)階段受農(nóng)民收入水平和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格走低的制約，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格還不能夠?qū)崿F(xiàn)成本價(jià)。核算供水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，價(jià)格和水行政主管部門(mén)應(yīng)該根據(jù)國(guó)家政策，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)水價(jià)按成本定價(jià)的方向，視經(jīng)營(yíng)者性質(zhì)的不同確定相應(yīng)的作價(jià)原則。國(guó)有水費(fèi)按成本核算，根據(jù)農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力確定；基層管理費(fèi)按管理成本平均測(cè)算、確定；澆地費(fèi)按成本加微利的原則核算、確定。在水費(fèi)收入不足時(shí)，不得將基層所有的水費(fèi)收入抵頂國(guó)有水費(fèi)，要注意保證其它經(jīng)濟(jì)成分的經(jīng)營(yíng)者供水成本得到完全補(bǔ)償，并取得合理利潤(rùn)。要堅(jiān)決反對(duì)暗地里默允或縱容基層管水組織私自加價(jià)、加量補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的亂收費(fèi)行為。

第四，必須強(qiáng)化灌區(qū)管理單位在執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水價(jià)格政策中的責(zé)任主體地位。陜西省在農(nóng)業(yè)水價(jià)管理上所采取的一系列措施主要就是落實(shí)管理職責(zé)，核心是將收費(fèi)權(quán)、開(kāi)票權(quán)確定下來(lái)，防止多頭收費(fèi)。多年的實(shí)踐證明，灌區(qū)的事必須由灌區(qū)來(lái)管，才能管得專(zhuān)業(yè)、管得規(guī)范，管得好。同時(shí)，要建立灌區(qū)管理的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)管得好、農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)負(fù)擔(dān)降低的灌區(qū)由價(jià)格管理部門(mén)出臺(tái)有關(guān)政策，使這些單位從中得到激勵(lì)。為此，陜西省出臺(tái)了農(nóng)業(yè)水價(jià)格等級(jí)管理辦法，不僅彌補(bǔ)了政府定價(jià)管死的不足，也調(diào)動(dòng)了灌區(qū)管理單位的積極性。