把脈“十一五”服務(wù)業(yè)新政

郭懷英

全國首次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)公布結(jié)果，2004年中國服務(wù)業(yè)占GDP的比重從31.9%升至40.7%，提高了8.8個(gè)百分點(diǎn)。這些巨大的服務(wù)業(yè)漏統(tǒng)量，90%以上來自于分散經(jīng)營、情況復(fù)雜的個(gè)體私營服務(wù)業(yè)，和計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)、家政服務(wù)業(yè)等新興服務(wù)業(yè)。

事實(shí)上，我國服務(wù)業(yè)真正發(fā)展，是在改革開放以后。20多年來，大致可以分為兩個(gè)階段，在每一階段的結(jié)束期，國家都出臺(tái)了促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大政策。

根據(jù)對(duì)未來服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境和條件的分析，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于不依賴服務(wù)業(yè)就不能提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的階段。

時(shí)下，“十一五”時(shí)期服務(wù)業(yè)新政即將出臺(tái)，對(duì)已出臺(tái)的國家、地方服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行回顧和評(píng)價(jià)，對(duì)“十一五”時(shí)期服務(wù)業(yè)新政進(jìn)行預(yù)期，進(jìn)而探討新時(shí)期我國服務(wù)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力源和對(duì)策措施，顯得至關(guān)重要。

1992年政策的回應(yīng)

從1978年到上世紀(jì)90年代初，屬于服務(wù)業(yè)迅速起步階段，中共中央、國務(wù)院于1992年發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（簡稱1992年政策），提出了到2000年服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施。

1992年服務(wù)業(yè)政策總的歷史背景是，當(dāng)時(shí)我國工業(yè)化處于從計(jì)劃導(dǎo)向向市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變時(shí)期，在改革開放政策的推動(dòng)下，商業(yè)、飲食、外貿(mào)、運(yùn)輸、郵電以及金融業(yè)迅速擴(kuò)張，服務(wù)業(yè)在過去較低的基數(shù)上迅速增長，在這種情況下，1992年政策提出，在整個(gè)90年代，要使第三產(chǎn)業(yè)增長速度高于第一、第二產(chǎn)業(yè)，爭取用10年左右或更長一些時(shí)間，建立起適合我國國情的社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)體系、城鄉(xiāng)社會(huì)化綜合服務(wù)體系和社會(huì)保障體系。

為此，該政策著力于繼續(xù)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化和社會(huì)化，比如，強(qiáng)調(diào)放手讓城鄉(xiāng)集體、私營企業(yè)、個(gè)人興辦勞動(dòng)密集、直接為生產(chǎn)和生活服務(wù)的行業(yè)；鼓勵(lì)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位后勤服務(wù)及其他事務(wù)性工作逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化；積極鼓勵(lì)行政人員從機(jī)關(guān)分離出來，從事服務(wù)行業(yè)。

總之，1992年政策突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的框框，明確了服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革方向，增強(qiáng)了各界對(duì)發(fā)展服務(wù)業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)。

一些地方如湖南省、安徽省、河北省等省份在省政府設(shè)立第三產(chǎn)業(yè)辦公室，從職能獨(dú)立、機(jī)構(gòu)編制明確、規(guī)劃編制、資金扶持等方面，都走在全國前列，推動(dòng)了當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。這一階段，在國家金融、稅收等政策的扶持下，門檻較低的生活服務(wù)業(yè)大量興起，市場(chǎng)化政策推動(dòng)效應(yīng)明顯。

但是，大多數(shù)三產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體仍附屬于機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，公款服務(wù)消費(fèi)盛行，服務(wù)消費(fèi)主體缺位等暴露出的問題表明，90年代的市場(chǎng)開放是較為混亂、初級(jí)的市場(chǎng)化。其政策啟示是，市場(chǎng)化必須優(yōu)先于工業(yè)化發(fā)展，假如市場(chǎng)化沒有在工業(yè)化過程中得到充分發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)必然會(huì)互爭發(fā)展條件，因之，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，首先必須提高和擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化程度。

98號(hào)文的啟示

從上世紀(jì)90年代初到今天，服務(wù)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到平穩(wěn)增長期，為服務(wù)業(yè)發(fā)展的第二階段。2001年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家計(jì)委《關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》（簡稱2001年政策或國發(fā)98號(hào)文），第二次專門就服務(wù)業(yè)發(fā)展發(fā)布政策性文件。每次政策都體現(xiàn)了以體制改革、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放來促進(jìn)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的主導(dǎo)思想。

98號(hào)文出臺(tái)的大背景是，上世紀(jì)90年代中期以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)一步擴(kuò)張，工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率加快提高，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重明顯上升，但是整個(gè)90年代服務(wù)業(yè)增加值比重卻徘徊不前。

服務(wù)業(yè)落后的狀況，已經(jīng)影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。中國已經(jīng)到必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)期。結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)業(yè)，鞏固提高工業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)并讓更多的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)移到服務(wù)業(yè)。

在這種情況下，2001年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家計(jì)委《關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》。2002年4月，國務(wù)院召開全國服務(wù)業(yè)工作電視電話會(huì)議，時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶同志作了動(dòng)員報(bào)告。2003年11月，黨的十六大在全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)下，又提出了服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

98號(hào)文是一個(gè)很全面、很有前瞻性的政策文件，包括12大項(xiàng)37小項(xiàng)，這些加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施，顯示了較強(qiáng)的政策導(dǎo)向。之后，國家以規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策作為調(diào)控手段，加大了工作力度，引導(dǎo)地方細(xì)化政策，發(fā)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量廣泛參與服務(wù)業(yè)管理，加強(qiáng)在服務(wù)業(yè)新興行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投資示范，極大地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展服務(wù)業(yè)的積極性，對(duì)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。2002年以來，以市場(chǎng)化、國際化為主要思路，東部省市掀起了新一輪加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的高潮，形成了中國服務(wù)業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)。

環(huán)渤海的北京、天津，珠三角的廣州、深圳，長三角的上海、南京、杭州、蘇州、寧波等城市，以及江蘇、浙江、廣東等省，人均GDP大多超過了3000美元，已經(jīng)跨過了粗放式發(fā)展階段，面臨著技術(shù)結(jié)構(gòu)升級(jí)的問題，需要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)中的主導(dǎo)行業(yè)——生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了不依靠服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量就難以提高的階段。

中國需要敢于碰硬的“十一五”服務(wù)業(yè)新政

98號(hào)文已經(jīng)較好地完成了它在十五時(shí)期的使命， “十一五”時(shí)期迫切需要國家出臺(tái)定位明確、措施具體、敢于碰硬的服務(wù)業(yè)政策。

受我國長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略影響，服務(wù)業(yè)體制束縛比相同發(fā)展時(shí)期的任何發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都要嚴(yán)重，因此，消除服務(wù)業(yè)體制性障礙，深化服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化改革，是我國今后服務(wù)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。

我國整體處于工業(yè)化中期，許多傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)已經(jīng)發(fā)展相對(duì)成熟，但數(shù)量飽和、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)市場(chǎng)不規(guī)范現(xiàn)象在全國都普遍存在。消費(fèi)者因?yàn)榉?wù)不規(guī)范問題不敢消費(fèi)的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，服務(wù)種類單調(diào)、服務(wù)功能不強(qiáng)，抑制了許多傳統(tǒng)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

今后服務(wù)業(yè)政策不宜包打一切，要針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、分階段出政策，實(shí)現(xiàn)逐個(gè)突破。

“十五”時(shí)期服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)踐表明，目前中國服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況與國家制定的發(fā)展目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距。這一點(diǎn)說明，我國服務(wù)業(yè)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期后，制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾開始凸現(xiàn)，服務(wù)業(yè)政策在促進(jìn)改革、解決體制障礙和不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政策限制問題方面力量單薄。

服務(wù)業(yè)政策推動(dòng)作用的大小，關(guān)鍵看協(xié)調(diào)各地、各部門利益，突破體制障礙方面力量的強(qiáng)弱?？梢哉f，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的是幾千年傳統(tǒng)思想觀念、長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐形成的政策和體制障礙，需要突破堅(jiān)固的認(rèn)識(shí)和體制堡壘。所以，國家需要強(qiáng)大的綜合協(xié)調(diào)力量，政策需要逐個(gè)突破，不能包打一切，同時(shí)要敢于碰硬。

98號(hào)文就是一個(gè)包打一切的政策。而“十一五”服務(wù)業(yè)新政策的總體思路，要按照指導(dǎo)性強(qiáng)、具有可操作性的要求，提出促進(jìn)服務(wù)業(yè)階段性發(fā)展的具體政策措施，促進(jìn)改革有層次有梯度地推進(jìn)。工業(yè)比較單純，服務(wù)業(yè)就需要分門別類去搞。

這方面可借鑒汽車產(chǎn)業(yè)政策和軟件業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。2004年出臺(tái)的汽車產(chǎn)業(yè)政策，通過實(shí)行通告制，在新設(shè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)重組市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，產(chǎn)生了良好的政策效果。

為改善軟件業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，2000年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》，對(duì)軟件產(chǎn)業(yè)在投融資、稅收、出口、收入分配、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及行業(yè)管理等方面的問題，制定了全面、系統(tǒng)的鼓勵(lì)性措施。

相關(guān)部委出臺(tái)了《軟件企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法》、《軟件產(chǎn)品管理辦法》、《鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題》、《關(guān)于軟件出口有關(guān)問題的通知》和《國家軟件產(chǎn)業(yè)基地管理辦法》。

2002年11月，《振興軟件產(chǎn)業(yè)行動(dòng)綱要（2002年至2005 ）》在培育國內(nèi)市場(chǎng)、擴(kuò)大軟件出口、扶植軟件企業(yè)、支持核心技術(shù)開發(fā)和軟件人才培養(yǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境等六方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。此外，國家采購政策也逐步向軟件產(chǎn)業(yè)傾斜?？梢哉f，國家政策成為中國軟件產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速增長的主要促進(jìn)因素。

實(shí)踐證明，今后的服務(wù)業(yè)政策需要借鑒汽車和軟件業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的成功之處，各部門圍繞國家服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，通力協(xié)作，相互配套促進(jìn)，細(xì)化政策目標(biāo)，明確政策的針對(duì)性，才能起到優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極作用。

新政三關(guān)鍵

首先，豐富政策手段，加大結(jié)構(gòu)政策引導(dǎo)力度。過去的服務(wù)業(yè)實(shí)踐證明，激勵(lì)供給政策發(fā)揮了突出作用，但投入政策存在資源重復(fù)建設(shè)和搭便車現(xiàn)象。今后服務(wù)業(yè)政策要更加注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要與新興行業(yè)需求培育政策相結(jié)合，政策著力點(diǎn)要放在扶新、扶小、扶改革、鼓勵(lì)做大做強(qiáng)的政策上來。

旅游應(yīng)急信息系統(tǒng)、物流基礎(chǔ)設(shè)施都是薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，老齡化問題放到社區(qū)的問題也亟需妥善解決。這就迫切需要國家宏觀綜合部門加大引導(dǎo)資金結(jié)構(gòu)性投入，集中幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。

其次，要提高服務(wù)業(yè)政策的科學(xué)性和針對(duì)性，必須抓好服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)這項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。服務(wù)業(yè)覆蓋面廣，小企業(yè)多，動(dòng)態(tài)性強(qiáng)，客觀上給統(tǒng)計(jì)帶來很大難度。

調(diào)查顯示，服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作明顯滯后，難以滿足政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理服務(wù)業(yè)的需要。要加大相關(guān)課題研究和人力、物力、財(cái)力投入，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)工作，按照國際慣例和通行法則，增加統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目和內(nèi)容，把完善服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)體系和報(bào)告制度，作為一項(xiàng)長期的基礎(chǔ)性工作來抓。要結(jié)合當(dāng)前行業(yè)加快融合、業(yè)態(tài)加速分化的趨勢(shì)，研究制定針對(duì)現(xiàn)代物流、會(huì)展、旅游、社區(qū)服務(wù)等新業(yè)態(tài)、新行業(yè)的統(tǒng)計(jì)方法制度，建立一套科學(xué)有效的服務(wù)業(yè)評(píng)估指標(biāo)體系。

其三，加強(qiáng)分類、分地區(qū)指導(dǎo)，以中心城市為政策試點(diǎn)，逐步積累制定具有指導(dǎo)意義、可操作性的政策的經(jīng)驗(yàn)。我國東部發(fā)展服務(wù)業(yè)的主動(dòng)性和積極性很高，政策創(chuàng)新很重要；中西部發(fā)展的積極性相對(duì)弱些，政策扶持力度很重要，但管理也很重要，需要加大資金投入，需要更強(qiáng)有力的政策推動(dòng)，要求國家引導(dǎo)資金安排要制度化，引導(dǎo)資金引導(dǎo)方向不要散。以中心城市為重點(diǎn)培育對(duì)象，提高大城市對(duì)中小城市群的帶動(dòng)能力，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外對(duì)內(nèi)開放，在立法上先行，在重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域中培育典型，加大推廣、示范和宣傳力度，逐步取得經(jīng)驗(yàn)，為制定更有指導(dǎo)意義、可操作性的服務(wù)業(yè)政策奠定基礎(chǔ)。