《行政強(qiáng)制法》：在強(qiáng)制與溫情之間

一部名為“強(qiáng)制”法的立法宗旨恰恰不是要任意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而在于防止強(qiáng)制力的濫用，試圖把強(qiáng)制運(yùn)用到最小、最少，處處體現(xiàn)的是保護(hù)公民權(quán)益的溫情。

歷經(jīng)6年多的論證起草及其間一度的擱置，全國人大常委會(huì)在2005年歲尾的首度審議，終于使《行政強(qiáng)制法》浮出水面，并有望成為繼《行政處罰法》、《行政許可法》之后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。該法所規(guī)范的是行政機(jī)關(guān)最激烈的執(zhí)法方式，但指向的卻是建立政府與民眾的良好關(guān)系。

最后的執(zhí)法手段

為應(yīng)對多樣的社會(huì)活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)擁有多種處理手段和管理方式，其中之一的行政強(qiáng)制，是行政機(jī)關(guān)排除來自公民、組織阻力的一種工具，是行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的最后手段。缺少這一手段的保障，行政機(jī)關(guān)可能無法完成有效管理，行政機(jī)關(guān)的決定可能會(huì)成為一句空話。

《行政強(qiáng)制法》草案（以下簡稱草案）規(guī)范了兩類行政強(qiáng)制行為：行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。兩種強(qiáng)制行為雖有區(qū)別，但有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。用一個(gè)事例就可以清晰說明二者的關(guān)系:稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)正在偷偷轉(zhuǎn)移資金，有證據(jù)表明這家企業(yè)有抽逃資金、逃避稅收的企圖，為防止這種危害社會(huì)公共利益的結(jié)果出現(xiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)凍結(jié)了這家企業(yè)的銀行存款。稅務(wù)機(jī)關(guān)所采取的措施就是行政強(qiáng)制措施。爾后，這家企業(yè)接到納稅通知書后，以種種借口拖延不辦，稅務(wù)機(jī)關(guān)就從它的銀行帳戶上強(qiáng)制劃拔了相應(yīng)的資金，用來繳納稅款。這就是行政強(qiáng)制執(zhí)行。

行政強(qiáng)制措施往往在調(diào)查違法行為的階段采用，帶有預(yù)防的性質(zhì)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行通常是在違法行為已經(jīng)徹底查清后采用。在不少情況下，行政強(qiáng)制措施是行政強(qiáng)制執(zhí)行的準(zhǔn)備和前奏。無論是行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力中表現(xiàn)最為激烈，對公民、組織影響巨大的行為方式，它可以使公民、組織的人身或財(cái)產(chǎn)直接受損。

從行政執(zhí)法的運(yùn)作過程看，一旦行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政強(qiáng)制，事實(shí)上即意味著行政機(jī)關(guān)與公民、組織雙方的友好合作宣告結(jié)束，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入了直接交鋒。這場交鋒的后果，必然是權(quán)力戰(zhàn)勝不服從的公民、組織。因此，行政強(qiáng)制制度的正確運(yùn)用，能夠保證令行禁止，實(shí)現(xiàn)良好的法治秩序；反之，行使不當(dāng)或一旦濫用，必然會(huì)給公民、組織帶來巨大損害。正因?yàn)槿绱耍姓?qiáng)制立法在行政機(jī)關(guān)與公民權(quán)益保護(hù)之間的導(dǎo)向選擇，就至關(guān)重要。

體現(xiàn)溫情的立法

草案充分考慮到我國行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)狀況，恰當(dāng)把握了行政權(quán)力保障和公民權(quán)利保護(hù)之間界限，在適度賦予行政機(jī)關(guān)必需的強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)，詳細(xì)規(guī)定了行政強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施方式和實(shí)施程序，正確地立足于規(guī)范和限制行政強(qiáng)制權(quán)力的行使，從根本上契合了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的最終目的——保護(hù)公民權(quán)益。

因而，《行政強(qiáng)制法》更是公民抵御權(quán)力侵害的盾牌，一部名為“強(qiáng)制”法的立法宗旨恰恰不是要任意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，為某些行政違法行為撐腰打氣，成為行政機(jī)關(guān)的保護(hù)傘，而在于防止強(qiáng)制力的濫用，試圖把強(qiáng)制運(yùn)用到最小、最少，處處體現(xiàn)的是保護(hù)公民權(quán)益的溫情。

第一，非強(qiáng)制手段的優(yōu)先適用原則。草案規(guī)定：“實(shí)施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施。”寥寥數(shù)語，蘊(yùn)含的是深刻的道理。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理有多種方法和手段，制裁和強(qiáng)制的手段并不是行政機(jī)關(guān)第一位的選擇，凡是能夠通過說服教育達(dá)到管理目的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)循循善誘，因勢利導(dǎo)，促進(jìn)公民、組織自覺遵守法律。本條規(guī)定既告訴行政機(jī)關(guān)非到最后和萬不得已，不能使用行政強(qiáng)制手段，也要求立法機(jī)關(guān)不是出于行政管理必需，不能為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制手段。

在此基礎(chǔ)上，草案進(jìn)一步規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以放棄采用強(qiáng)制手段的情形：一是在公民、組織違法行為顯著輕微，沒有明顯社會(huì)危害，涉案財(cái)物數(shù)量較少時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以不對其實(shí)施行政強(qiáng)制措施；二是即使行政機(jī)關(guān)已開始行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)仍然可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成和解。

第二，設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制必須依法進(jìn)行。長期以來，我國行政強(qiáng)制領(lǐng)域存在著各類文件甚至包括鄉(xiāng)政府的文件都可以規(guī)定行政強(qiáng)制。沒有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自實(shí)施強(qiáng)制，有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)亂用強(qiáng)制權(quán)等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公民、組織的權(quán)益，成為近年來民眾上訪反映的焦點(diǎn)問題之一。因而，整肅這些問題，構(gòu)成了行政強(qiáng)制立法的重要目的之一。

草案旗幟鮮明地要求設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制必須依法進(jìn)行，指出只由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能規(guī)定行政強(qiáng)制，強(qiáng)調(diào)未經(jīng)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)和組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制，行政強(qiáng)制違法給公民、組織造成損失國家必須承擔(dān)賠償責(zé)任。為落實(shí)這些原則和要求，草案詳細(xì)規(guī)定了行政強(qiáng)制的方式、設(shè)定權(quán)限、各類行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行主體和實(shí)施程序，旨在通過這些具體規(guī)定規(guī)范行政強(qiáng)制的行使，減少行政強(qiáng)制的濫用。

第三，力求將公民的損失降到最小。這是遠(yuǎn)比行政強(qiáng)制合法行使更高的要求，揭示了行政強(qiáng)制設(shè)定和行使的本質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)了讓當(dāng)事人履行義務(wù)才是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的直接目的，若能用對當(dāng)事人影響和損害小的方式實(shí)現(xiàn)這一目的，行政機(jī)關(guān)就不當(dāng)采取更為激烈的方式，更不能為強(qiáng)制而強(qiáng)制。

第四，文明強(qiáng)制，體現(xiàn)人文關(guān)懷。曾幾何時(shí)，野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，為達(dá)到目的不擇手段，是人們詬病行政機(jī)關(guān)缺少人文關(guān)懷的重要原因。草案不顧一些學(xué)者的反對，把“文明執(zhí)法”這一過去基本上只會(huì)出現(xiàn)在政府文件中的指導(dǎo)性用語納入到法律條款之中，轉(zhuǎn)化為法律的強(qiáng)制性規(guī)定，足見立法者要扭轉(zhuǎn)這一局面的決心和意圖。而草案中“行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定假日實(shí)施”、“行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”等具體規(guī)定，則體現(xiàn)的是立法者在行政強(qiáng)制和行政執(zhí)法中樹立人文關(guān)懷的實(shí)在行動(dòng)。

邁向無強(qiáng)制的行政法治時(shí)代

改革開放以來的中國行政法治歷程，可以說是扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員舊有的權(quán)力觀念束縛，樹立現(xiàn)代政府理念和走向法治政府的艱難歷程。

對這一過程，有人稱之為政府權(quán)力縮水的過程，更多的人則稱之為建設(shè)法治政府的過程，但我愿意稱其為樹立政府權(quán)威，在政府與公民之間建立起良好關(guān)系的過程。這一過程雖然緩慢，但卻日益明確地告訴行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威不是來自國家強(qiáng)制力，從根本上說來源于行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格依法行政和切實(shí)為民眾服務(wù)。

《行政強(qiáng)制法》起草過程中，我國學(xué)者在考察國外法治發(fā)達(dá)國家的行政強(qiáng)制狀況時(shí)驚奇地發(fā)現(xiàn)，這些國家雖然賦予行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制權(quán)，但行政機(jī)關(guān)很少主動(dòng)運(yùn)用強(qiáng)制手段，不是沒有違法行為，而是行政機(jī)關(guān)更愿意使用說服、合作的方式規(guī)勸公民、組織履行義務(wù)，因而在政府與公民之間建立起了一種良好的關(guān)系。

傳統(tǒng)的行政管理模式是以命令服從為特征的，但隨著行政機(jī)關(guān)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式完成了從強(qiáng)制性到說服性的嬗變，權(quán)力色彩和強(qiáng)制手段不斷在弱化。尊重公民、組織的權(quán)利，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民、組織心悅誠服地履行法定義務(wù)，避免因強(qiáng)制性手段引起行政機(jī)關(guān)與公民、組織之間不必要的沖突和糾紛，從而提高行政管理效能、樹立民主政府形象，已成為世界范圍內(nèi)行政法治的共同趨勢。

然而，我國卻有不少行政機(jī)關(guān)抱怨手中沒有執(zhí)法手段，希望法律能賦予他們更多的強(qiáng)制手段和強(qiáng)制措施，對《行政強(qiáng)制法》擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力寄予厚望。在一定意義上說這是一種進(jìn)步，因?yàn)樗砻餍姓C(jī)關(guān)已懂得要通過合法方式獲得授權(quán)，但另一方面也說明我們與真正的法治政府尚有相當(dāng)大的差距。

《行政強(qiáng)制法》的制定以更加響亮的聲音和更加明確的姿態(tài)向行政機(jī)關(guān)和世人宣布:我們正邁向的是以和合而不是對抗和強(qiáng)制為基礎(chǔ)的行政法治時(shí)代?！缎姓?qiáng)制法立法》之后，我國下一個(gè)重大的行政立法將是涉及面更廣、影響更大的《行政程序法》，我們邁向無強(qiáng)制的行政法治時(shí)代的步子越來越大。