西方街頭官僚理論與我國基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)

《中華人民共和國公務(wù)員法》已于2006年1月1日起實(shí)施，其中一個(gè)新亮點(diǎn)就是：創(chuàng)設(shè)行政執(zhí)法類職位。行政執(zhí)法類職位是指政府部門中直接履行行政監(jiān)管，行政處罰，行政強(qiáng)制，行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。國家將行政執(zhí)法類職位區(qū)分出來，有利于更好地激勵(lì)和約束一線基層執(zhí)法隊(duì)伍，更好地適應(yīng)社會(huì)管理與市場監(jiān)管的需要。但另一個(gè)側(cè)面來看，也說明現(xiàn)在國家也意識(shí)到了基層行政自由裁量權(quán)可能存在濫用情況的問題，這樣立法能更好地加強(qiáng)對(duì)一線基層執(zhí)法人員的監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制。針對(duì)此問題，筆者試從西方公共行政學(xué)的前沿理論——西方街頭官僚控制理論出發(fā)，對(duì)如何控制我國基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)進(jìn)行初步探討，以期對(duì)解決我國基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)濫用的問題有所助益。

一、西方街頭官僚理論概述

“街頭官僚”這一概念首次出現(xiàn)于1977年李普斯基(Lipsky)發(fā)表的《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文。次年，普羅塔斯(Prottas)也發(fā)表《公共服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》一文。1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。從概念上來說，“街頭官僚”是指處于基層同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員，他們雖然位處基層，但是在執(zhí)行公務(wù)的過程中卻擁有非常大的自由裁量權(quán)。典型的街頭官僚包括警察，收稅員等等，這些工作人員不僅在政府雇員中占有較大的比重，而且由于現(xiàn)代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會(huì)直接影響許多公民的生活福利。也就是說，街頭官僚直接地決定著對(duì)于公民的懲罰(如警察的決定)和獎(jiǎng)勵(lì)，他們在現(xiàn)代社會(huì)中占有非常重要的地位。街頭官僚每天都必須不斷地做出大大小小的決策。這些決策主要是關(guān)于某項(xiàng)規(guī)則或法律是否應(yīng)該運(yùn)用，在某種特定的情況下，這些規(guī)則或法律應(yīng)該如何解釋。在很多情況下，街頭官僚必須在現(xiàn)場立即做出決策，而不能像其他的公共決策那樣可以通過一個(gè)時(shí)間較長的分析與比較。比如，一個(gè)公民在駕駛是被警察懷疑超速，此時(shí)，對(duì)于這個(gè)公民是否超速，警察就必須當(dāng)場做出決定。此外，街頭官僚的決定是針對(duì)于公民個(gè)人的。李普斯基認(rèn)為，在以下兩個(gè)互相聯(lián)系的方面，雖然街頭官僚不是通常意義上的政策制定者，但是他們實(shí)際上是在進(jìn)行政策制定，即：

1、他們做出與公民利益相關(guān)的決策時(shí)，街頭官僚有著非常大的自由裁量權(quán)。而且，由于下面的三個(gè)原因，這種自由裁量權(quán)是非常難以消除和降低的：(1)街頭官僚通常工作的情況很難程序化：(2)街頭官僚的工作涉及人而不是物質(zhì)，他們的工作任務(wù)的定義要求進(jìn)行細(xì)致的觀察和判斷，從而很難加以程序化；(3)自由裁量權(quán)提高了低層工作人員的自尊也鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)的顧客相信這些工作人員對(duì)于他們的福利來說是必不可少的。

2、相對(duì)于組織的權(quán)力來說，街頭官僚具有某種自主性。這意味著街頭官僚機(jī)構(gòu)中的下級(jí)會(huì)有著與上級(jí)不同的利益和目標(biāo)，而且下級(jí)可以有效地采取某種不合作的策略來抵制組織的命令。街頭官僚與高級(jí)管理者相比，有著很大的區(qū)別。管理者的興趣是實(shí)現(xiàn)那些和組織的目標(biāo)一致的結(jié)果，而街頭官僚的興趣在于按照他們的偏好處理工作流程和完成工作。街頭官僚主要關(guān)心維持和擴(kuò)張他們的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，而管理者企圖約束這種自主權(quán)。這些都意味著街頭官僚與政府組織的管理者在目標(biāo)和利益上存在著差異，從而這些街頭官僚的目標(biāo)就會(huì)與組織的目標(biāo)不同。面對(duì)這種目標(biāo)的沖突，管理者一般都傾向限制街頭官僚的自由裁量權(quán)。但是，正如李普斯基指出的，街頭官僚可以運(yùn)用各種各樣的他們掌握的資源來抵制管理者的控制與約束。例如，他們掌握的關(guān)于工作場景的知識(shí)，監(jiān)督街頭官僚行為的內(nèi)在困難，街頭工作特征與性質(zhì)以及他們的專長。

由于以上兩個(gè)原因，政治家和高級(jí)公共管理者制定的政策能否最終實(shí)現(xiàn)政策目的，最終取決與這些街頭官僚是如何去實(shí)施的。大多數(shù)的街頭官僚研究都和李普斯基一樣，堅(jiān)持街頭官僚會(huì)運(yùn)用他們手中的自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得比較容易和安全。也就是說，街頭官僚會(huì)利用他們的自由裁量權(quán)來為他們自己的利益而不是公民的利益服務(wù)。

二、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的存在、錯(cuò)位及負(fù)效應(yīng)

與西方的“街頭官僚”相對(duì)應(yīng)的概念，筆者認(rèn)為在中國具體應(yīng)體現(xiàn)為基層行政執(zhí)法類公務(wù)員，兩者之間的內(nèi)涵和職責(zé)是相同的。我國《公務(wù)員法》第14條規(guī)定：“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)，特點(diǎn)和管理需要?jiǎng)澐譃榫C合管理類，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別?！毙姓?zhí)法類職位只存在履行社會(huì)管理與市場監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)中，且只存在這些行政機(jī)關(guān)的基層部門中，即這些部門中直接履行行政監(jiān)管、行政處罰，行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。因此，基層行政執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍是政府形象的“窗口”，是政府社會(huì)管理與市場監(jiān)管職能的直接履行者，對(duì)維護(hù)人民群眾的切身利益產(chǎn)生直接的影響，對(duì)社會(huì)秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立、維護(hù)和變革產(chǎn)生著重大影響。所以如果基層行政執(zhí)法公務(wù)員的自由裁量權(quán)存在濫用情況的話，后果將是非常之嚴(yán)重的，下面筆者將對(duì)基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的存在，錯(cuò)位及負(fù)效應(yīng)進(jìn)行層層剖析：

首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對(duì)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，為使行政主體能夠?qū)彆r(shí)度勢、權(quán)衡輕重，對(duì)各種特殊、具體的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式，方法等方面應(yīng)有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系之需要。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能做出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，做出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)地因人因時(shí)因地因事做出卓有成效的行政管理。但行政自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運(yùn)行過程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極的能動(dòng)作用，即行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行起到了維護(hù)公共利益。維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)能的作用；另一方面是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益可能造成侵害，從而對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)執(zhí)行的是國家意志，這就決定了行政權(quán)力作用的方式具有強(qiáng)制性。行政主體為了保證國家法律的有效執(zhí)行、政令的暢通、公共利益的實(shí)現(xiàn)，就必須采取強(qiáng)制性的手段迫使行政權(quán)力客體接受。行政權(quán)力的這種強(qiáng)制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。

在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權(quán)運(yùn)行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時(shí)，行政工作人員的素質(zhì)跟不上行政法治要求，行政自由裁量權(quán)又缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下，相對(duì)人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大。出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是行政權(quán)力目標(biāo)合理，但手段不當(dāng)，運(yùn)行軌道欠暢通的緣故，其集中表現(xiàn)是濫用自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：1、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。由于行政行為的具體作出者是公務(wù)員，公務(wù)員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用。2、基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。由于一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，往往對(duì)類似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的具體結(jié)果。更有甚者，個(gè)別基層公務(wù)員根據(jù)受賄錢財(cái)、敲詐勒索的不同程度，對(duì)相同的事實(shí)、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)。3、法律，法規(guī)對(duì)基層行政執(zhí)法公務(wù)員自由裁量權(quán)的約束較少。在我國有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章中，行政自由裁量權(quán)的規(guī)范很多，但大都顯得過于寬泛，無一定的標(biāo)準(zhǔn)可循。由于相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束較小，因此就留下了被濫用的隱患。4、拖延履行法定職責(zé)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對(duì)履行法定職責(zé)有時(shí)限要求的有兩類：一是行政許可行為；二是行政保護(hù)行為。對(duì)于這兩類行為中，法律法規(guī)的時(shí)限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時(shí)履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時(shí)行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)。但在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，拖延履行法定職責(zé)的行為仍然存在。這種行為也是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。5、基層行政管理的特殊要求?；鶎有姓芾砉倘灰v究效率，這是行政自由裁量權(quán)合理存在的因素之一。但問題的另一方面，它可能造成片面強(qiáng)調(diào)效率而濫用行政自由裁量權(quán)，甚至以講究效率為借口而濫用行政自由裁量權(quán)。濫用基層行政執(zhí)法自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。

三、街頭官僚控制理論對(duì)我國的啟示

官僚控制是政治學(xué)和公共行政中一個(gè)非常重要的問題，也是一個(gè)難題。街頭官僚的出現(xiàn)使得這個(gè)問題更加嚴(yán)重和突出。西方街頭官僚控制理論明確指出有兩條路徑可以解決之：其一，從管理者的角度去控制，管理者一般都傾向于減少街頭官僚的自由裁量權(quán)和約束他們可以運(yùn)用的各種手段；其二，從法律的角度來控制，比如滿足合法及合理性原則等等。司法部門也可以制約街頭官僚的自由裁量權(quán)及其濫用。這些解決方法的提出重點(diǎn)在于外部控制結(jié)合中國的實(shí)際。筆者認(rèn)為，對(duì)自由裁量權(quán)的控制，不能僅僅從外在因素上找原因，還應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在因素即基層行政執(zhí)法公務(wù)員的思想觀念、道德品質(zhì)、工作作風(fēng)等綜合素質(zhì)上找原因。所謂外在因素是指規(guī)范立法、加強(qiáng)監(jiān)督、完善體制、加大打擊力度，使基層公務(wù)員不敢、不能濫用自由裁量權(quán)；所謂內(nèi)在因素是指提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的綜合素質(zhì)、法治意識(shí)、道德水平，使基層行政執(zhí)法公務(wù)員不愿、不屑于濫用自由裁量權(quán)。所以，對(duì)自由裁量權(quán)的控制應(yīng)當(dāng)是以基層行政執(zhí)法公務(wù)員為核心，從外在因素和內(nèi)在因素兩個(gè)方面進(jìn)行全面有效的監(jiān)控。

以基層行政執(zhí)法公務(wù)員為核心，圍繞對(duì)基層行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制應(yīng)分為外在控制與內(nèi)在控制兩個(gè)方面，筆者認(rèn)為我國對(duì)基層行政執(zhí)法、自由裁量權(quán)的控制主要應(yīng)做好以下工作：

(一)外在控制

1、立法控制。首先，立法控制的前提就是要提高立法質(zhì)量，加強(qiáng)法律的可操作性，盡可能減少自由裁量的廣度和幅度，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。其次，加強(qiáng)行政程序立法。我國還沒有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》，這使得我國的行政程序不統(tǒng)一，很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序來規(guī)范，使得基層行政行為人不重視行政程序。這樣無疑對(duì)自由裁量的控制少了一項(xiàng)重要措施。最后，加強(qiáng)行政責(zé)任方面的立法，進(jìn)一步明確、規(guī)范、提高基層行政行為人的責(zé)任，使其能夠主動(dòng)擔(dān)負(fù)起嚴(yán)肅行政的義務(wù)。

2、體制控制。體制控制是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，加強(qiáng)體制控制是不可缺少的控制措施。現(xiàn)行《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@樣就使法院不能審查不當(dāng)?shù)男姓袨??？梢娪勺杂刹昧繖?quán)引起的不當(dāng)行政行為暫時(shí)還游離于司法審查權(quán)之外，這種現(xiàn)實(shí)就更加要求加強(qiáng)行政體制對(duì)自由裁量權(quán)的控制。一方面要加強(qiáng)行政監(jiān)察。行政監(jiān)察是專門監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，而且這種監(jiān)督是全面的監(jiān)督，既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行行政管理的職務(wù)行為，也包括某些與其職務(wù)相聯(lián)系的個(gè)人行為?？梢姡姓O(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察行為是專門的、是全面的，使其工作正規(guī)化，才能對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行持久的、經(jīng)常的制度監(jiān)督。另一方面要健全行政復(fù)議制度。行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查行政行為的適當(dāng)性。它可以針對(duì)行政行為中的違法行為，不當(dāng)或顯失公平的行為，直接進(jìn)行變更，這樣有利于對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行全面的審查。

3、權(quán)利控制。這是從行政相對(duì)人角度提出的控制方式。為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行事前告知、事后救濟(jì)。法律法規(guī)規(guī)定了行政相對(duì)人具有申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國家賠償權(quán)等等。自由裁量的具體行政行為一旦侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)益，行政相對(duì)人可以用以上法律賦予的權(quán)利通過法定程序捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。因?yàn)?，每一?xiàng)具體行政行為都必然涉及相關(guān)的行政相對(duì)人，如果每一個(gè)行政相對(duì)人都能夠加強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，充分利用法律賦予自己的權(quán)利，將會(huì)形成一股巨大的社會(huì)力量監(jiān)督自由裁量權(quán)。

(二)內(nèi)在控制

胡錦濤總書記于2006年3月4日在全國政協(xié)民盟民進(jìn)聯(lián)組會(huì)上提出“八個(gè)為榮、八個(gè)為恥”的講話，在干部和群眾中引起強(qiáng)烈共鳴。筆者認(rèn)為，胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”對(duì)中華民族樹立正確價(jià)值觀進(jìn)行了高度概括，全面闡述了樹立社會(huì)主義榮辱觀的具體要求，對(duì)推動(dòng)形成良好社會(huì)風(fēng)氣，建設(shè)文明民主國家，有著極為重要的意義。具體到本文，筆者認(rèn)為“八榮八恥”對(duì)加強(qiáng)基層行政執(zhí)法公務(wù)員的內(nèi)在控制同樣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1、發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進(jìn)一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的綜合素質(zhì)?；鶎庸珓?wù)員的素質(zhì)的高低是影響自由裁量權(quán)正確行使的重要因素。全面提高基層公務(wù)員的思想品質(zhì)、文化程度、業(yè)務(wù)能力、思維能力、工作責(zé)任等，使基層公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)時(shí)受其素質(zhì)支配，進(jìn)而使其行為自動(dòng)服從法律，能動(dòng)地服務(wù)人民。

2、發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進(jìn)一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的法治意識(shí)。法治建設(shè)是人們意識(shí)的產(chǎn)物。針對(duì)基層公務(wù)員法治意識(shí)比較薄弱的狀況，必須采取多項(xiàng)措施，大力培育和提高行政法治意識(shí)，使其牢固樹立依法行政的執(zhí)法責(zé)任意識(shí)，養(yǎng)成合法、合理行政的習(xí)慣和自覺性。讓廣大行政行為人意識(shí)到，手中的權(quán)力來自人民，它是人民以法律的形式授予行政機(jī)關(guān)及其工作人員的，使行政行為人時(shí)刻意識(shí)到手中的權(quán)力必須維護(hù)人民的利益，為人民服務(wù)。從而保證自由裁量權(quán)運(yùn)行方向上和目的上的自制性與正義性。

3、發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，牢記“八榮八恥”，進(jìn)一步提高基層行政執(zhí)法公務(wù)員的思想道德素質(zhì)。道德與法律不同，它依靠人們的信念、習(xí)慣、傳統(tǒng)和社會(huì)輿論的影響來規(guī)范人們的行為。盡管說，與依靠國家強(qiáng)制力得以施行的自由裁量權(quán)相比，無強(qiáng)制約束力的道德未免顯得蒼白無力，但我們依然不可以忽視道德的制約作用。當(dāng)基層公務(wù)員不是害怕法律的懲戒而不得不把私心深藏起來，而是因?yàn)閮?nèi)心的良知而合理行政時(shí)，道德的作用就顯現(xiàn)出來了。腐敗現(xiàn)象在改革開放之后之所以比以往多，與這一歷史時(shí)期人心的墮落和道德觀念的淪喪有著密切的關(guān)系。所以，道德在控制自由裁量權(quán)時(shí)并非一無是處。

(作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院)

責(zé)任編輯：王 方