城市管道煤氣定價(jià)的政府管制改進(jìn)

[摘要]自然壟斷行業(yè)的成本弱增性，客觀決定了由一個(gè)或少數(shù)企業(yè)提供特定的產(chǎn)品可以使成本極小化。壟斷企業(yè)本能地追求自身利益最大化，使以追求社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化為導(dǎo)向的政府管制成為必要。本文試圖通過對(duì)一個(gè)城市管道煤氣定價(jià)管制的案例進(jìn)行分析，說明政府如何在有限的條件下，通過對(duì)價(jià)格管制的改進(jìn)，在刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)整體福利趨向極大化。

[關(guān)鍵詞]自然壟斷行業(yè) 煤氣定價(jià) 政府管制

[中圖分類號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2006）04-0104-04

[作者簡(jiǎn)介]劉潔（1973—），女，河南安陽人，綜合開發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)；武良成（1962—），湖北仙桃人，副研究員，綜合開發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）證券與公司財(cái)務(wù)研究中心主任，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等。

政府管制主要來源于企業(yè)（行業(yè)）的自然壟斷性。Waterson認(rèn)為，自然壟斷是單個(gè)企業(yè)能比兩家或者兩個(gè)以上的企業(yè)更有效率地向市場(chǎng)提供同樣數(shù)量的產(chǎn)品①。Sharkey和Baumol等學(xué)者認(rèn)為自然壟斷最顯著的特征是其成本弱增性②。目前為止，理論界對(duì)于自然壟斷并沒有什么明確的定義，但是電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水及煤氣供應(yīng)等公用事業(yè)企業(yè)被公認(rèn)為是自然壟斷企業(yè)。本文主要討論的是城市管道煤氣的價(jià)格管制。

一、自然壟斷產(chǎn)品價(jià)格管制的必要性

（一）維護(hù)社會(huì)分配的效率。如圖1所示，壟斷廠商面臨的需求曲線是D，D=AR，即需求曲線等于平均收益曲線，邊際收益曲線是MR，平均成本曲線是AC，邊際成本曲線MC。在沒有政府管制的情況下，壟斷廠商將按照MC=MR確定產(chǎn)量，此時(shí)的價(jià)格為下圖Pm，此價(jià)格高于平均成本AC，廠商獲得超額利潤(rùn)，扭曲了分配效率。因此要對(duì)其產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行政府管制。

（二）穩(wěn)定社會(huì)必須品的價(jià)格。由于電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水及煤氣供應(yīng)等自然壟斷企業(yè)所提供的產(chǎn)品或者服務(wù)是社會(huì)的必須品，關(guān)系到老百姓的日常生活，因此與社會(huì)穩(wěn)定高度相關(guān)，同時(shí)由于這些產(chǎn)品和服務(wù)也是大多數(shù)企業(yè)投入的要素，因此要保持相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格，以確保產(chǎn)品和服務(wù)供給的穩(wěn)定性。

（三）制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)一般具有投資大、回收期長(zhǎng)、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯以及成本弱增性等特點(diǎn)。因此，一家或者極少企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)可以使社會(huì)效率極大化。但是現(xiàn)實(shí)的情況是壟斷企業(yè)的某些業(yè)務(wù)具有自然壟斷性，而另外一些業(yè)務(wù)則是競(jìng)爭(zhēng)性的。這就為壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供了條件。在無政府管制的情況下，壟斷企業(yè)完全有可能在壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定壟斷價(jià)格，而在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域制定低價(jià)格，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼行為排斥競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。同時(shí)也存在城市自然壟斷行業(yè)，少數(shù)企業(yè)采取合謀，共同謀取壟斷利潤(rùn)的可能性。因此，為制止各種可能發(fā)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，需要對(duì)價(jià)格實(shí)行政府管制。

二、自然壟斷產(chǎn)品價(jià)格管制的目標(biāo)

（一）自然壟斷價(jià)格管制的三重目標(biāo)。促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿餐瑯?gòu)成了自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格管制的三維政策目標(biāo)體系①。圖2中的S、P、D分別表示社會(huì)分配效率、企業(yè)生產(chǎn)效率、企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，圖中的三維空間不僅是管制價(jià)格制定者的政策目標(biāo)，也是管制價(jià)格制定者的約束空間，限制管制價(jià)格制定的選擇范圍。圖中陰影部分表示以上三個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)得比較好的區(qū)域。A表示價(jià)格管制者比較偏重企業(yè)發(fā)展?jié)摿蜕鐣?huì)分配效率，但對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)效率的刺激不足；B的管制價(jià)格在圖中的陰影部分，表示三個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)得比較好，而C點(diǎn)的管制價(jià)格意味著管制者相對(duì)重視社會(huì)分配效率，而三大目標(biāo)的總體水平比較低?，F(xiàn)實(shí)中，其實(shí)上述三種情況都是存在的，因?yàn)槠髽I(yè)處在不同的發(fā)展階段和政府出于對(duì)除價(jià)格以外其他政治或者環(huán)境因素的考慮，所以政府對(duì)于以上三重目標(biāo)的組合的考慮帶有時(shí)效性。隨著具體的階段不同而有不斷的變化。

（二）管制目標(biāo)與定價(jià)方式的匹配。自然壟斷企業(yè)的價(jià)格水平管制目標(biāo)與定價(jià)的方式有密切聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的效率，促進(jìn)社會(huì)分配效率的目標(biāo)，要求按照邊際成本決定管制的價(jià)格。但是由于自然壟斷企業(yè)具有比較顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)（圖3），在一定范圍內(nèi)，呈現(xiàn)成本曲線向右下方傾斜，而且平均成本曲線位于邊際成本曲線的上方，邊際成本曲線（MC）和需求曲線（D）相交于M，與M點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的價(jià)格是按照邊際成本決定的管制價(jià)格水平。M點(diǎn)到平均成本曲線的垂直距離是NM，壟斷企業(yè)發(fā)生總額為PaPmNM的虧損，因此以邊際成本為定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)從理論上可以保證分配效率，但企業(yè)會(huì)發(fā)生虧損，企業(yè)生產(chǎn)效率和發(fā)展?jié)摿o從談起。Hotlleing認(rèn)為，政府可以采取以邊際成本制定管制的價(jià)格，但同時(shí)以稅收補(bǔ)貼企業(yè)的虧損，并使企業(yè)有一定的利潤(rùn)②。但中國(guó)學(xué)者王俊豪認(rèn)為，如果政府的補(bǔ)貼足夠大，雖然能維持企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ匀徊荒艽碳て髽I(yè)提高生產(chǎn)效率，因?yàn)檫@對(duì)企業(yè)來說，其利潤(rùn)的多少主要不取決于效率的高低，而是取決于政府補(bǔ)貼的程度。這會(huì)誘使企業(yè)把精力較多的放在爭(zhēng)取更多的財(cái)政補(bǔ)貼上③ 。顯然，在自然壟斷行業(yè)中以邊際成本作為價(jià)格管制的標(biāo)準(zhǔn)是不可行的，但邊際成本卻可以作為價(jià)格管制的一個(gè)重要的參照標(biāo)準(zhǔn)。其管制的目標(biāo)就是我們以上談到的，促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿θS目標(biāo)比較合理的組合。

三、兩種典型的價(jià)格管制模型

比較典型的價(jià)格管制模型有：美國(guó)的投資回報(bào)率價(jià)格管制模型和英國(guó)的最高限價(jià)管制模型。

（一）美國(guó)的投資回報(bào)率價(jià)格管制模型。美國(guó)對(duì)自然壟斷企業(yè)實(shí)行投資回報(bào)率價(jià)格管制有比較悠久的歷史，在實(shí)踐中，通常被管制者首先向管制者提出提高價(jià)格（或投資回報(bào)率）的申請(qǐng)，管理者經(jīng)過一段時(shí)間考察期，根據(jù)那些影響因素的變化情況，對(duì)企業(yè)提出的提高價(jià)格（或投資回報(bào)率）做必要的調(diào)整，最后確定企業(yè)的投資回報(bào)率，作為企業(yè)在某個(gè)時(shí)期的定價(jià)依據(jù)。簡(jiǎn)化的投資回報(bào)率模型可以表示為: R(p， q)=C+S (RB)

R為企業(yè)的收入函數(shù)，決定于產(chǎn)品的價(jià)格p和數(shù)量q；C為成本費(fèi)用；S為政府規(guī)定的投資回報(bào)率，RB為政府投資回報(bào)率基數(shù)，即企業(yè)的資本投入總額。顯然p=R/Q。

由上式，我們可以看出，企業(yè)的成本費(fèi)用一般還比較容易估算，管制者對(duì)價(jià)格管制的難點(diǎn)集中在投資回報(bào)率和投資回報(bào)基數(shù)的計(jì)算上。投資回報(bào)率水平一般要經(jīng)過雙方“討價(jià)還價(jià)”最終確定，而投資回報(bào)率基數(shù)則有比較多的計(jì)算方法。

（二）英國(guó)的最高限價(jià)管制模型：RPI-X模型。RPI-X模型中，RPI表示零售物價(jià)指數(shù)，即通貨膨脹率，X是在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)的百分比，由管制者確定。若RPI=5%，X=3%，企業(yè)提價(jià)最高幅度為2%。即企業(yè)每年制定的名義價(jià)格取決于通貨膨脹率和生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率的相對(duì)值。即： Pt+1=Pt(1+RPI-X)，在此模型中，管制者與被管制者談判的焦點(diǎn)是X的選擇。

（三）兩種價(jià)格管制模式的比較。從理論上分析，美國(guó)的投資回報(bào)率價(jià)格管制與英國(guó)的RPI-X模型有根本的差異。表現(xiàn)為從利潤(rùn)水平管制到價(jià)格水平管制的轉(zhuǎn)換，將會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和利益在企業(yè)和消費(fèi)者之間的轉(zhuǎn)移。在投資回報(bào)率的價(jià)格管制下，消費(fèi)者是提高成本引起的風(fēng)險(xiǎn)與降低成本帶來的利益的承擔(dān)者；而在最高限價(jià)管制下，這種風(fēng)險(xiǎn)和利益都是由企業(yè)來承擔(dān)和享受①。也就是說，在投資回報(bào)率價(jià)格管制下，消費(fèi)者只能通過企業(yè)降低成本才能獲得利益，而企業(yè)卻沒有降低成本的動(dòng)力，因?yàn)槠髽I(yè)只有通過提高投資回報(bào)率水平和擴(kuò)大投資回報(bào)率基數(shù)才能取得更多的利潤(rùn)。價(jià)格水平管制的情況下，由于企業(yè)受到最高限價(jià)的制約，他們只有通過降低成本才能取得比較多的利潤(rùn)，因此會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生提高生產(chǎn)效率的更大刺激②。

四、城市管道煤氣價(jià)格管制存在的問題

城市煤氣系統(tǒng)主要由制氣和輸配兩個(gè)部分組成，其運(yùn)營(yíng)有兩種模式：即一體化和獨(dú)立核算。本文研究的城市屬于煤氣生產(chǎn)與煤氣輸配，分別由該市兩個(gè)具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有企業(yè)——煤氣氣源廠與煤氣公司經(jīng)營(yíng)。其中，煤氣公司歸屬為公共產(chǎn)品系統(tǒng)，氣源廠則因?yàn)槠洚a(chǎn)品的多元化被劃為市場(chǎng)生產(chǎn)系統(tǒng)。該市煤氣系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)際其簡(jiǎn)化模型如圖4所示:

由圖4知道，該市煤氣系統(tǒng)被劃分成彼此相關(guān)又相互獨(dú)立的氣源廠和煤氣公司兩個(gè)部分，同時(shí)采取區(qū)別定價(jià)、雙重價(jià)格管制及定向差額補(bǔ)貼，增加了價(jià)格管制的復(fù)雜性。

（一）雙重價(jià)格管制存在的問題。政府在煤氣配送的兩個(gè)階段實(shí)施了價(jià)格管制：1.采購(gòu)階段：居民用氣采購(gòu)價(jià)為0.5元/立方米，工商業(yè)用戶采購(gòu)價(jià)為0.35元/立方米；這個(gè)環(huán)節(jié)管制的直接成本是氣源廠制氣成本與實(shí)際供氣收益的差額，由政府進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。氣源廠因其產(chǎn)品多元化，理論上不應(yīng)該享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼，由于它提供著公共產(chǎn)品（煤氣），在經(jīng)營(yíng)中因價(jià)格管制形成長(zhǎng)期虧損，為了保障公共品的供給，政府實(shí)際上長(zhǎng)期對(duì)氣源廠進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。2.銷售階段：居民用氣銷售價(jià)為0.85元/立方米，工商業(yè)用氣銷售價(jià)為0.7元/立方米，從而煤氣公司在煤氣輸配過程中有0.35元/立方米的差價(jià)，此外享有煤氣開戶費(fèi)的收取權(quán)。在煤氣用戶沒有形成規(guī)模以前，煤氣公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)結(jié)果一直不太理想，但是由于煤氣用戶開戶費(fèi)的收取，長(zhǎng)期以來形成的現(xiàn)金盈余掩蓋了企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損的事實(shí)。

在雙重價(jià)格管制的模式之下，政府作為價(jià)格的監(jiān)管者，同時(shí)又成了三角博弈中的一方，由于產(chǎn)品的特殊性和價(jià)格的剛性約束，兩個(gè)企業(yè)都沒有減虧增盈的動(dòng)力，政府實(shí)際上受到了企業(yè)的牽制，博弈結(jié)果是不僅增加了管制的難度，而且政府付出了比較高的直接管制成本（多目標(biāo)補(bǔ)貼）。為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)分配效率的目標(biāo)，直接導(dǎo)致氣源廠和煤氣公司的長(zhǎng)期虧損。

（二）區(qū)別定價(jià)存在的問題。如圖4所示，氣源廠和煤氣公司在供氣的過程中，因用戶性質(zhì)的不同，在雙重價(jià)格管制下還采用了區(qū)別定價(jià)。在兩個(gè)彼此獨(dú)立而又相互聯(lián)系的系統(tǒng)中，問題是如何確定不同用戶煤氣用量的計(jì)量。由于居民用戶與工商業(yè)用戶的煤氣采購(gòu)及銷售價(jià)格有0.15元/立方米的差價(jià)，在實(shí)際的煤氣輸配中，煤氣公司有混淆居民用戶和工商用戶的動(dòng)機(jī)，從而侵占?xì)庠磸S的利益。區(qū)別定價(jià)直接增加了煤氣系統(tǒng)企業(yè)間的摩擦成本，政府在其中不得不充當(dāng)協(xié)調(diào)人，正是這種定價(jià)方法存在的漏洞。

五、某市煤氣價(jià)格管制的改進(jìn)

一種制度安排是否有效和能否持久存在，主要取決于這種制度在創(chuàng)建和運(yùn)行過程中，是否節(jié)約了交易費(fèi)用。如果不能在一定程度上保障刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ荒芸空某~補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)分配效率目標(biāo)。我們認(rèn)為，這樣的城市煤氣系統(tǒng)價(jià)格管制還有比較大的改進(jìn)空間。

（一）前提條件：1.煤氣公司仍歸屬公共產(chǎn)品系統(tǒng)，氣源廠仍屬于市場(chǎng)生產(chǎn)系統(tǒng)；2.氣源廠的制氣成本為合理的；3.為維護(hù)社會(huì)分配的效率，對(duì)居民用戶實(shí)行的0.85元/立方米的供應(yīng)價(jià)格不變。

（二）改進(jìn)的方式。1.通過政府價(jià)格管制，氣源廠對(duì)煤氣公司的供應(yīng)價(jià)格調(diào)整為0.5元/立方米。這一調(diào)整好處有二：一是，對(duì)于氣源廠來說，實(shí)際上有一部分氣源每立方米有0.15元的增收，相對(duì)于原來的價(jià)格管制狀態(tài)氣源廠是獲得改進(jìn)正效應(yīng)；二是，對(duì)于政府來說，現(xiàn)在只需要根據(jù)制氣成本，核定一個(gè)比較理想的輸配價(jià)格，并對(duì)價(jià)格的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)管，管制難度降低，監(jiān)管成本減少①。2.煤氣公司按照政府提供的管制價(jià)格從氣源廠采購(gòu)煤氣，然后按照0.85元/立方米管制價(jià)格向所有用戶供氣，特殊時(shí)期，對(duì)工商用戶實(shí)行價(jià)格浮動(dòng)，即煤氣銷售價(jià)格在0.85元/立方米的基礎(chǔ)上上浮10%～15%。好處主要體現(xiàn)在：一是對(duì)政府來說，通過對(duì)居民用戶的價(jià)格固定和工商用戶實(shí)行有管制的浮動(dòng)定價(jià)，在保障社會(huì)分配效率的同時(shí)，激發(fā)了企業(yè)增收的積極性，有利于煤氣價(jià)格管制三維目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。二是對(duì)于煤氣公司來說，在保障居民用氣的前提下，可以根據(jù)用氣的峰谷階段，自由調(diào)控價(jià)格，實(shí)現(xiàn)增收。改進(jìn)后的運(yùn)作情況見圖5。

（三）改進(jìn)的結(jié)果。在政府補(bǔ)貼減少的前提下，減少了煤氣氣源廠和煤氣公司之間的摩擦成本，氣源廠有部分增收，煤氣公司獲得了一定幅度內(nèi)自由調(diào)價(jià)的權(quán)利，從而激發(fā)了開拓用戶的積極性。

六、進(jìn)一步改進(jìn)的相關(guān)建議

（一）改進(jìn)的方式。盡管煤氣氣源廠被歸入市場(chǎng)生產(chǎn)系統(tǒng)，由于其產(chǎn)品的特殊性，在沒有更好氣源替代的情況下，政府只能參照公共品生產(chǎn)進(jìn)行管制，而直接的財(cái)政補(bǔ)貼比較隨意，容易產(chǎn)生企業(yè)對(duì)政府的尋租。現(xiàn)實(shí)情況是，政府對(duì)煤氣采購(gòu)價(jià)格進(jìn)行管制，即氣源廠給煤氣公司供氣形成至少-0.25元/立方米的差價(jià)，導(dǎo)致政府必須以現(xiàn)金補(bǔ)貼方式的彌補(bǔ)氣源廠的虧損。

進(jìn)一步改進(jìn)的重點(diǎn)是在氣源供應(yīng)的環(huán)節(jié)上，即把氣源廠的煤氣生產(chǎn)視為公共品的生產(chǎn)系統(tǒng)，對(duì)其生產(chǎn)的商品（煤氣）采用成本定價(jià)②，并簽定煤氣特許生產(chǎn)協(xié)議，煤氣公司按照這個(gè)價(jià)格采購(gòu)氣源，銷售價(jià)格在此基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)應(yīng)調(diào)整。

（二）改進(jìn)的結(jié)果。過去由于信息嚴(yán)重不對(duì)稱，政府被迫參與博弈時(shí)始終處于劣勢(shì)，通過新的管制改進(jìn)，政府真正變成價(jià)格監(jiān)管者，只需對(duì)制氣成本的核算進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)對(duì)煤氣銷售價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。由于取消對(duì)工商用戶的用氣補(bǔ)貼，政府的支出進(jìn)一步減少。當(dāng)然，盡管是成本定價(jià)，居民用戶的用氣價(jià)格實(shí)際上提高了，直接影響了社會(huì)分配效率，新的管制改進(jìn)的合理性，與政府的目標(biāo)取向直接相關(guān)，此有待近一步研究。

由于公共品的特殊性、歷史形成的不科學(xué)定價(jià)方式，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格過低且相對(duì)剛性，使公共品供給價(jià)格的操作空間比較小。因此，政府在煤氣價(jià)格管制上有一個(gè)改進(jìn)的過程，目標(biāo)是降低（管制成本）交易成本，并努力尋找促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿θ齻€(gè)目標(biāo)的合理配置。

(收稿日期: 2005-12-30 責(zé)任編輯: 唐惠建)