檢察公正并非只是經(jīng)費來源問題

“檢察權(quán)力地方化”誠然與地方保護主義密切相關(guān)，但根子卻在檢察權(quán)對地方行政權(quán)的依附，以致檢察活動不得不圍繞地方行政權(quán)展開

檢察院經(jīng)費由地方財政保障，常被視為影響司法公正的不合理制度安排，如今這一問題將在今后三年內(nèi)得到解決。最高人民檢察院日前發(fā)布《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，提出建立人民檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級財政預(yù)算的制度。

“司法權(quán)力地方化”一直為人詬病，以往大家關(guān)注更多的是法院，其實檢察院同樣存在這一問題。目前地方各級檢察院的人、財、物均受制于地方政府，地方各級檢察院在很大程度上變成了地方政府的工具。在整體利益和地方利益發(fā)生沖突時，地方政府出于維護本地利益的考慮，必然利用手中的權(quán)力對檢察院施加影響，甚至直接下達命令，而檢察院也不得不屈從于地方的權(quán)勢，作出有利于地方之舉。另一方面，有些檢察院為了自身的部門利益或者有些檢察官為了個人職位的升遷，在實際工作中也會主動請纓，充當(dāng)?shù)胤嚼姹Ｗo神。

具體而言，一些地方政府尤其是個別黨政官員，出于各種原因，對檢察機關(guān)針對一些國家工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的偵查行為設(shè)置障礙，使檢察機關(guān)在立案偵查過程中遭遇阻力；有的地方政府與黨政官員，出于 “維護社會穩(wěn)定”考慮，以“注重社會影響”為名，強令檢察機關(guān)作出逮捕或不逮捕決定，嚴重影響檢察機關(guān)獨立依法辦案。近年來發(fā)生的一系列冤假錯案，如遼寧李化偉、湖北佘祥林等案件當(dāng)中，檢察機關(guān)的錯捕行為后面，均有當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門發(fā)號施令、干預(yù)辦案的身影，這不能不引起人們高度關(guān)注。

“檢察權(quán)力地方化”誠然與地方保護主義密切相關(guān)，但根子卻在檢察權(quán)對地方行政權(quán)的依附，以致檢察活動不得不圍繞地方行政權(quán)展開。這種依附性表現(xiàn)于多個方面：第一，檢察機關(guān)的日常經(jīng)費仰仗地方財政供給；第二，檢察機關(guān)的人員升遷與編制由地方政府決定；第三，檢察機關(guān)的工作條件改善與裝備更新依賴于地方政府的批準。檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級財政預(yù)算的制度，僅僅在一定程度上解決了上述第一個問題。

現(xiàn)代檢察制度的一個重要特征是檢察的非行政化，而由于受到傳統(tǒng)文化和檢察體制的制約，我國的檢察系統(tǒng)與運行過程帶有明顯的行政化色彩。從檢察長、副檢察長、處長、科長到普通檢察官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的，行政級別甚至成為檢察官能力與水平高低的衡量標志，而凡是能和檢察官的上級掛上鉤的人都可以對檢察結(jié)果產(chǎn)生影響。我國憲法雖然規(guī)定了“一府兩院”模式，但現(xiàn)實中檢察院從不具有與政府并列的地位，人事、經(jīng)費受制于政府不說，僅從領(lǐng)導(dǎo)配置的職級來看，市（縣）長、常務(wù)副市（縣）長都是地方黨委的常委，公安局長也進入了常委序列，而檢察長至多是個副市（縣）級，往往進不了常委班子。在市（縣）如此多黨政官員的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察人員要想排除干擾，獨立辦案的確很難。

目前，我國檢察體制采取“條塊”結(jié)合、以“塊”為主的管理方式，即各級檢察機關(guān)的黨組織受同級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，檢察官歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免，檢察機構(gòu)賴以運轉(zhuǎn)的資源也由同級政府及其財政部門劃撥。

以“塊”為主的管理方式的弊端是顯而易見的，它不但是滋生地方保護主義的溫床、破壞了國家法制的統(tǒng)一，而且直接導(dǎo)致了檢察工作的泛行政化。就檢察機關(guān)而言，本職工作在于依法獨立行使檢察權(quán)，但現(xiàn)實中卻不得不參加地方黨委政府組織的各項活動，下鄉(xiāng)扶貧要支持，計劃生育要抽調(diào)，文明機關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，種種無關(guān)活動使得檢察機關(guān)疲于應(yīng)付。另一方面，各地政府習(xí)慣于將檢察院視作一個普通的職能部門，而對憲法明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，許多地方政府工作報告中可見“深化司法改革，嚴格執(zhí)法，公正司法”字樣，全無“違憲”的察覺。

欲克服檢察權(quán)力地方化及地方保護主義弊端，目前應(yīng)考慮將檢察體制由“以‘塊’為主”改為垂直管理，具體內(nèi)容包括：最高檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由黨中央選配和管理；省級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由最高檢察機關(guān)黨委主管，地（市）級檢察機關(guān)和基層檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由省級檢察機關(guān)黨委主管；在財、物等檢察資源的供給上，應(yīng)將檢察經(jīng)費單列，列入國家預(yù)算，經(jīng)全國人大批準后，國務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高檢察機關(guān)統(tǒng)一支配和管理。

檢察機關(guān)的垂直管理并非是對海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門的簡單效仿，而是檢察工作的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順檢察體制的前提和關(guān)鍵。實現(xiàn)檢察機關(guān)的垂直管理，首先在于轉(zhuǎn)變思想認識：垂直管理并非在黨內(nèi)鬧獨立，更非否定黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)；垂直管理和屬地管理都體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實現(xiàn)的方式不同；與屬地管理相比，垂直管理更能體現(xiàn)檢察工作規(guī)律，更有利于加強黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

自然，實現(xiàn)檢察公正，僅靠垂直管理是不夠的，外部監(jiān)督機制同樣重要，各級人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督必須落到實處，新聞媒體和社會輿論對檢察機關(guān)的監(jiān)督也應(yīng)依法保障，而在檢察機關(guān)內(nèi)部，檢察官的專業(yè)化與職業(yè)化也應(yīng)提上議事日程。