聯(lián)省自治與湖南省憲法

1920年，湖南乃至全中國正處于又一個十字路口，是各省由自治而聯(lián)合，走自下而上和平統(tǒng)一之路，還是沿襲自古以來大一統(tǒng)的觀念，由強(qiáng)者以武力削平群雄，重建真正集權(quán)的中央政權(quán)以號令全國，人人都在期盼，各省都在揣測，看誰敢率先打破僵局，而且是怎樣來打破這僵局。剛剛趕走張敬堯重掌湖南軍政大權(quán)的譚延闿，7月22日向全國發(fā)出“祃電”，宣布湖南自治，今后省長要湖南人自己選舉，不再由中央政府任命，還要制訂省憲法！譚延闿說，這就叫作“湘人治湘”。

咦？這豈不成了“獨立王國”了？不錯，當(dāng)年年輕氣盛的毛潤之毫不隱晦這一點，他甚至還給起了個“湖南共和國”的名稱，他說：“我們主張‘湖南國’的人，并不是一定要在字面上改一個名稱，只是要得到一種‘全自治’，而不以僅僅得到‘半自治’為滿足。”

毛潤之認(rèn)為，實行全國總建設(shè)一時還完全無望，最好的辦法是“索性分裂去謀各省的分建設(shè)”，先和正處于混亂中的“大中國”脫鉤，待十年二十年各省“分建設(shè)”好了，再搞“徹底的總革命”，才是“進(jìn)于總解決的一個緊要手段”。毛潤之這種驚世駭俗的見解，一方面是因外省人張敬堯督湘以來，將湖南禍害得天怒人怨，他一旦被驅(qū)除，湖南人覺得再也不能讓外人左右自己的命運了。另一方面也同時代表著一股強(qiáng)勁的思潮，那就是自辛亥革命建立民國以來，一直暗流涌動，時而風(fēng)行各省，時而遭打壓而式微的“聯(lián)省自治”運動。

聯(lián)省自治的由來

湖南謀自治，并非唱獨角戲，當(dāng)時“聯(lián)省自治”的呼聲正響徹全國，儼然要把中國引上美利堅合眾國式的聯(lián)邦國體軌道。說起聯(lián)省自治，最初被稱為“聯(lián)邦主義”，其實由來已久，孫中山遠(yuǎn)在光緒年間已有對未來推翻清朝后中國根本制度的設(shè)想，他說：“……惟在聯(lián)邦共和之名下，夙著聲望者，使為一部之長，以盡其材，然后建中央政府以馭之，而作聯(lián)邦之樞紐。”辛亥年政權(quán)鼎革，民國建立，孫中山與他旗下的國民黨人為了限制袁世凱日益擴(kuò)張的權(quán)力，更是不斷鼓吹地方自治思想。比如二次革命失敗后，孫中山在日本組建中華革命黨，辦《民國雜志》作為喉舌，戴傳賢在該刊發(fā)表《中華民國與聯(lián)邦組織》，明確說：“中國文化之發(fā)達(dá)，由于地方分權(quán)，而文化之退步，由于中央集權(quán)?！泵^直指謀求專制獨裁的袁世凱。而原來組建共和黨、進(jìn)步黨在議會里與國民黨對壘的梁啟超，在看穿袁世凱稱帝野心后，也逐漸有了新的想法。他在游覽歐洲之后，發(fā)表《歐游心影錄》抒發(fā)感想，極力推崇地方分權(quán)思想，已與當(dāng)年在國會中高舉中央集權(quán)旗幟與國民黨議員斗爭時大異其趣了。還有一幫名流學(xué)者，都在鼓吹聯(lián)省自治，其中為今人所熟知的有：蔡元培、胡適、熊希齡、蔣百里、章太炎，甚至還有北大的教授李四光等。其論調(diào)不外乎是鑒于國家憲法遲遲不能制定，就不如轉(zhuǎn)而另辟蹊徑走地方分權(quán)之路，由各省制自治憲法，自行施政，自管軍事、經(jīng)濟(jì)、教育，進(jìn)而聯(lián)合成一國，可釜底抽薪，永遠(yuǎn)免除重蹈中央政府被獨裁者控制而危害全國的覆轍?！奥?lián)省自治”這個口號，是浙江人章太炎提出來的，為的是強(qiáng)調(diào)“聯(lián)省”而非“聯(lián)邦”，以防被“統(tǒng)一派”斥之為“分裂”，可見“聯(lián)治派”用心之良苦。

至1920年時，聯(lián)省自治的呼聲格外強(qiáng)烈起來，究其原因是因為武人長期專權(quán)，各省人民都不勝其苦，卻又看不到消弭戰(zhàn)禍重享和平的前景，于是日益對南北兩個所謂中央政府徹底失望，而自謀保全家園之道的結(jié)果。正是“求人不得，不如求己”。特別是在袁世凱洪憲稱帝丑劇落幕，猝死之后，北洋政府府院相爭，段黎交惡，繼而段祺瑞為脅迫國會通過對德宣戰(zhàn)，制造流氓圍毆國會議員案，再至張勛率辮子軍入京，扶廢帝溥儀復(fù)辟，再到段祺瑞為擴(kuò)充皖系實力，不惜以中國路礦之權(quán)為質(zhì)，向日本舉借“西原貸款”，終于在1919年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的巴黎和會上，中國外交失敗，山東不但未從戰(zhàn)敗國德國手中爭回，反而落入宿敵日本之手，激起國人憤怒，爆發(fā)了愛國學(xué)生為主體的“五四運動”……。種種不堪回首的痛史告訴國人，寄希望于只知專制不知民主的北洋政府，只有國權(quán)的一步步淪喪，戰(zhàn)亂絲毫未見平息之跡象。那么南方的廣州護(hù)法軍政府呢？桂系軍閥陸榮廷與孫中山的大元帥府從貌合神離到公開對抗，粵桂兩家已經(jīng)呈分道揚(yáng)鑣之勢，而粵軍內(nèi)部陳炯明也傳出與孫不和的消息。拋開主義不談，孫大元帥要北伐，逐鹿中原，問鼎神州；段總理要直搗廣州，飲馬珠江。兵鋒所向，無不以華中華南為戰(zhàn)場。黎民何辜？又要遭兵燹之災(zāi)了！看來只有走聯(lián)省自治一途，各省自選首腦，自定憲法，以民眾的意志和法理的力量阻止外軍的侵入，才是釜底抽薪杜絕內(nèi)戰(zhàn)之禍的唯一途徑！

問題是，北洋政府段祺瑞和廣州的孫中山大總統(tǒng)都不吃“聯(lián)省自治”這一套，段祺瑞迷信武力統(tǒng)一是一貫的，而孫中山也早放棄了自己原來的理想，轉(zhuǎn)而信奉“軍政、訓(xùn)政、憲政”三階段論，一心要北伐，以建立新的號令全國的中央政府。湖南因其所處的地理中心位置，不可避免地又將成為南北軍隊交鋒的角逐場。從1911年到1920年，北洋勢力三度禍湘，先是湯薌銘，次為傅良佐，再為張敬堯，湖南人深受其害，早到了忍無可忍的地步。再承受刀兵之災(zāi)，湖南人是絕不情愿的了。為求免禍而祭起自治這個“法寶”，靈不靈先不說，總算是一套臨時抱佛腳的辦法。死馬醫(yī)不活，不過仍是死馬，若醫(yī)都不醫(yī)，死馬斷無復(fù)活之理，又怎能心甘？前清翰林出身，當(dāng)過湖南省諮議局議長的譚延闿，從辛亥年就任湖南都督始，之所以屢仆屢起，總是位子還沒坐熱，就又被敵對勢力逐走，有如喪家之犬。他個人痛定思痛，也覺得哪怕是出于保屁股下的位子起見，也只有宣布自治這一條道，誰會愿意老夾在狹縫之間，過著風(fēng)箱里的老鼠般的日子呢？所以他一旦借助趙恒惕、程潛的軍事實力，假廣州“護(hù)法”軍政府之威，重歸故里執(zhí)掌湖南督軍兼省長的大權(quán)之后，馬上就毫不猶豫地打出了自治的旗號，為的就是改弦更張，跳出人為刀俎我為魚肉惡性循環(huán)的怪圈。

譚延闿在“祃電”中說：“……鄙見以為吾人茍有根本救國決心，當(dāng)以各省人民確立地方政府，方為民治切實辦法。近年海內(nèi)明達(dá)之士，對于國家之組織，尤主張聯(lián)邦合眾制度，或主張地方分權(quán)制度……湘人此次用兵，純本湘人救湘，湘人治湘一致決心……采用民選省長及參事制，分別制定暫時條例，公布實行……”。譚延闿真要搞“湘人治湘”了！他還要制訂湖南省自治憲法呢！南北勢力都在觀望。

譚延闿的“攘外”與“安內(nèi)”

無庸諱言，譚延闿的自治，與學(xué)界、商界，乃至一般老百姓心目中的自治，并不完全是一回事。這里面有個“在朝”與“在野”的區(qū)別，在朝者除了謀長治久安之外，不讓外人插手的真實目的，不能說沒有保個人權(quán)位的私心；而在野者欲得到參政議政的發(fā)言權(quán)，也即是要獲得一定的民主權(quán)力，才是他們最為急迫的訴求。所以馬上就有了“要自治不要官治”的呼聲出現(xiàn)在本省的《大公報》上，那是該報主編龍兼公所言，直指譚延闿想借湖南人的家鄉(xiāng)觀念，為他們一批本省籍的官僚政客包辦湖南政治開路，弄得譚延闿好不尷尬。

譚延闿也有他得力的支持者，就是當(dāng)過“國務(wù)總理”的湖南人熊希齡。熊希齡是湘西鳳凰人，前清進(jìn)士出身，曾被袁世凱網(wǎng)羅進(jìn)所謂“第一流人才內(nèi)閣”，卻又暗做手腳，誣其在任“熱河都統(tǒng)”時盜賣避暑山莊國寶，意在逼其簽字解散國會，為袁氏掃清稱帝的障礙。此時熊希齡閑居北京，是在京的頭號湖南籍名人。熊希齡在譚延闿的“祃電”之后，立即通電支持，還約請梁啟超為湖南草擬了一份《湖南自治根本法》草案，供譚延闿參考。熊希齡給譚延闿支招曰：“此舉宜于南北統(tǒng)一以前辦成，并須經(jīng)過全省人民總投票，基礎(chǔ)方能穩(wěn)固，各省自可響應(yīng)，然后聯(lián)省立國，可以刷新，不致為中央權(quán)奸所把持，湘亦可免為南北之戰(zhàn)場?！毙芟｝g的方案基本上還是主張尊北京政府為正朔的，既主張省長民選，又要由省議會牽頭，會同學(xué)商各界聯(lián)合舉薦三人為候選者，再交中央選擇任命，方可生效。熊希齡的這一套方案在湖南一公開，就被《大公報》等報紙逐條駁斥，稱其為“陳詞濫調(diào)”，意在欺騙輿論。

龍兼公與毛潤之等人也擬了一份省自治法草案，公布在《大公報》上，題為《由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”制定“湖南憲法”以建設(shè)“新湖南”之建議》。這個文件佯作恭維譚延闿為首的湖南省政府“實在是一個革命政府”，認(rèn)為應(yīng)抓住這“千載一時的機(jī)會”，由“湖南革命政府”召開人民憲法會議，而人民憲法會議代表，必須實行直接的普選，每五萬人中產(chǎn)生一個。再由人民憲法會議制定憲法，根據(jù)憲法產(chǎn)生正式的湖南議會、湖南省政府以及縣、區(qū)、鄉(xiāng)自治機(jī)關(guān)。只有這樣，“新的湖南乃建設(shè)告成”。這個文件發(fā)表時，簽名者多達(dá)三四百人，一時間湖南省教育會、學(xué)聯(lián)、商會、報界等各團(tuán)體聞風(fēng)而動，召開“籌備自治運動之各界聯(lián)席會議”，討論憲法會議選舉和組織法要點，對譚延闿造成了頗大的壓力。

譚延闿本與國民黨有著密切關(guān)系，于是邀請了一批屬于國民黨系的人物，抵達(dá)長沙來“襄贊”湖南自治，也就是來提供意見與幫助的意思。其中有張繼、吳稚暉、章太炎等。章太炎在宋教仁被刺案后，策動討袁，遭袁世凱關(guān)押，深恨北洋政府之專權(quán)，這時候成了一個極端的地方分權(quán)論者。他不但主張各省自治的聯(lián)邦制度，而且主張中央僅保留一個虛設(shè)的政府，連國會也不必設(shè)，甚至外交問題都應(yīng)經(jīng)各省首腦副署方能生效。長沙的報界聯(lián)合會，也請來一位國際級的重量人物，美國學(xué)者杜威。他當(dāng)然贊成中國的聯(lián)邦制應(yīng)仿效美國，湖南不妨先制訂一個臨時省憲作為全國的榜樣。

要有一部省憲法，這點大家都同意，可由哪個機(jī)構(gòu)來討論產(chǎn)生，卻是爭議的焦點。章太炎反對由省議會制憲，因為那樣代表性不夠廣泛，可他也不贊成由人民直接制憲，他認(rèn)為那是辦不到的事情。他建議由全省七十多個縣議會，再加上商會、教育會、農(nóng)會、工會及各社會團(tuán)體共同制憲。而省議會自然不甘放棄主導(dǎo)制憲的權(quán)力，力主要由自己召集制憲會議。在北京的熊希齡也來湊熱鬧，派出了自己的代表赴湘，將一份《湖南省自治大綱》印刷很多份，分送省內(nèi)各界要人，作為研究自治法的藍(lán)本，同時召集全省各界名流四十余人，籌備召開自治會議。譚延闿眼看著要“艄公多了打爛船”，趕緊在9月中旬在湘軍司令部以私人名義召集了第一次自治會議，與會者計三十余人，議定由省政府指派十個人，再由省議會推舉11人，組成省憲起草委員會，開始制憲工作?？缮鐣弦坏弥擞崳⒖梯浾摯髧W，堅決反對制定省憲由官紳包辦。省議會方面見風(fēng)使舵，也轉(zhuǎn)而反對上述省憲起草委員會的組成方式，主張由全體省民推舉制憲委員，組成代表廣泛民意的憲草委員會，顯然是受了《大公報》毛、龍方案的影響。譚延闿沒想到省議會會出面反對，只得致函議會，表示同意將起草省憲的事務(wù)交由省民憲法會議來解決，惟應(yīng)如何召集組織，只能交給省議會這個立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主持。這樣一來，原定由省政府與省議會合制憲草，就變成了全由省議會獨家出面打理了。

省議會爭到制憲主導(dǎo)權(quán)，卻馬上又陷入了內(nèi)部的意見分歧之中。有人說，在搞省自治之前，先應(yīng)恢復(fù)縣自治，而且要完善一套縣自治草案，再在縣自治的基礎(chǔ)上進(jìn)而議省自治問題；有人大批特批熊希齡的《自治法大綱》，并擬出了自己的長達(dá)上百條的省憲草案。省議會勉強(qiáng)協(xié)調(diào)，召集專題會議一次，推舉出11人為理事，負(fù)責(zé)研究草案條例。但這時社會上的輿論更進(jìn)一步轉(zhuǎn)為對省議會的不信任，指出此屆議會任期已滿，在法理上已經(jīng)失去民意代表的效力。譚延闿不是個性格強(qiáng)悍的人，凡事總采取無可無不可的態(tài)度，曾被譏為“混”型政客，他自己反自嘲說“混之用大矣哉”。他原來以為這難辦之事已有省議會代庖了，正樂得躲個清靜，沒想到又橫生此枝節(jié)，正在不知所措之際，人民已經(jīng)不耐煩了，在“雙十”國慶日舉行了上萬人的大游行。省會的三十多家團(tuán)體聯(lián)名向省政府遞交了“敦促盡速制憲”的請愿書，指責(zé)政府和議會“或則徒托空言，或則各執(zhí)己見，或則存心敷衍”，要求由人民直接制憲。

譚延闿宣布自治，進(jìn)而要制定省憲法，為的是造成湘人治湘的局面，為自己披上一層法理的鎧甲，使南北兩個以中央政府自居的強(qiáng)勢集團(tuán)不能輕易染指湘境，也就是主要以“攘外”為目的?？伤麤]想到的是，此議一開，眾說紛紜，各種看法和政見互為抵牾，湖南內(nèi)部矛盾大爆發(fā)，使他窮于應(yīng)付，“安內(nèi)”尚且不暇，甚至似乎比“攘外”還難！事情延宕到當(dāng)年的10月份，湖南內(nèi)部仍是莫衷一是，在北京的熊希齡看著著急，發(fā)來通電勸告湖南鄉(xiāng)親們，說：“……今當(dāng)吾湘粗定，南北政府均無能力干涉之時，大好機(jī)會，倘不利用，迨至事過境遷，或推代表請愿于中央，而中央不理，甚至求見當(dāng)?shù)蓝豢傻?，或集公民開會于地方，而地方不準(zhǔn)，甚至結(jié)社出版而不可行，吞聲忍泣，雖悔莫追……切望諸公注重根本，迅勸各界互相容讓，速告成功，方合民族自決之精神，免貽再誤桑梓之大罪，同心協(xié)力，是在諸公?！彼@番話實有所指，因廣州護(hù)法軍政府內(nèi)部桂系失勢后，陸榮廷已出現(xiàn)投向北洋方面的跡象，而段祺瑞正欲利用此一對己有利之形勢，發(fā)動南征而“統(tǒng)一”全國。譚延闿也知時不我待，趕緊向全省各縣發(fā)出電報，征求對省議會擬定的憲法會議組織法的意見，以便迅速確立湖南的自治地位，作為對北京政府剛剛頒發(fā)的“統(tǒng)一令”的抵制?？伤麤]想到，后院先已失火——湘軍內(nèi)部發(fā)生了兵變！

幾個月前的驅(qū)逐張敬堯戰(zhàn)役，乃是湘軍幾個派別聯(lián)合行動的成果，可譚延闿當(dāng)上省長兼湘軍總司令，屬于他一派的人物自然多占據(jù)要位，而趙恒惕、程潛兩派的軍人就暗存不服心理。這種心理又被一直想要北伐的廣州護(hù)法軍政府所利用。孫中山為掃清北伐進(jìn)軍路線上的障礙，暗派周震鱗到湖南策動程、趙派軍人，干擾譚延闿的自治進(jìn)程。程派軍人終于發(fā)起兵變，先在平江以索要欠餉的名義槍殺譚延闿親信，繼而有李仲麟調(diào)動軍隊，喊出“除宵小，清君側(cè)”的口號，實則對譚延闿形成逼宮之勢。譚延闿為了穩(wěn)住趙派，宣布將湘軍總司令的頭銜讓給趙恒惕，可趙卻堂而皇之地說，公職豈可“私相授受”，硬是逼得譚延闿召開全省軍政要員擴(kuò)大會議，公開讓職于趙，趙才接受下來。

譚延闿知道立憲以自保的最佳時機(jī)已經(jīng)喪失，知趣地自下臺階，又將省長之位讓給了民政長林支宇，然后離湘出走，去了上海，寓居觀風(fēng)以待時機(jī)。他后來的行為果然說明，政治人物之間沒有永遠(yuǎn)的敵友之分：正是策動推翻譚延闿的周震鱗，引薦他反投入孫中山的北伐陣營，譚即宣布放棄“聯(lián)省自治”的政治主張，服膺以三民主義統(tǒng)一中國。這便使譚謀湖南自治其實不過是出于自保自固，而非真有此種政治理想的真相暴露無遺。

城下之盟逼出個省憲法

譚去趙代，湖南換了一朝“天子”，可夾在南北勢力間的危殆地理位置不會改變，趙恒惕仍要面對“攘外”的難題。所以他宣稱“繼承譚公未竟之志”，繼續(xù)推行制定省憲，就一點也不奇怪了。程派的軍官李仲麟等并不給趙面子，繼續(xù)憑武力鬧餉，不聽新任湘軍總司令的命令?？哨w恒惕卻不是譚延闿那樣的性格，加上他本來手中掌握的軍力就強(qiáng)于譚，于是立刻以鐵腕鎮(zhèn)壓嘩變，殺了李仲麟一干人等，將程派徹底粉碎。至此湘軍一統(tǒng)于趙，已不再有譚、程二派的地位。趙恒惕先解決了武裝方面的“安內(nèi)”問題，接著在文治方面施展手段，要快刀斬亂麻地解決制憲問題。他操縱代省長林支宇的省政府，與自己控制的湘軍總司令部一起，“軍民兩署”協(xié)議定下“制定湖南省自治根本法籌備章程”，決定由省政府聘請具有專門學(xué)識之學(xué)者，負(fù)責(zé)擬出省憲草案，再交由各縣議會推舉的審查員審定，并提出修改意見，最后交全省人民直接投票公決。譚延闿在位時，社會上攻擊他的人說他是“官紳包辦”制憲，而這時趙恒惕干脆來了個“軍人干政”，卻沒有誰敢再出來反對了。

這時的湖南，因連年兵災(zāi)，加上空前大旱，已是民窮財盡，百業(yè)凋敝。部隊鬧餉，實在也是拖欠過于嚴(yán)重，不得已而為之。從譚延闿手中接過代省長職務(wù)的林支宇，囊中羞澀無法應(yīng)付軍人要糧餉、民政缺資金的困窘局面，勉強(qiáng)支撐了四個月，就棄職出走了。趙恒惕經(jīng)省議會推選兼任臨時省長，于是干脆將制憲的主導(dǎo)權(quán)抓在了自己的手里。

趙恒惕請來省內(nèi)外的學(xué)者名流李劍農(nóng)、蔣百里、彭允彝、王正廷等11人做省憲起草委員，打開千年學(xué)府岳麓書院的大門，讓他們在那里精心思索，仔細(xì)研討，經(jīng)一個月完成了全部草案的擬訂工作，其時已到了1921年4月下旬。接著就進(jìn)入了憲法草案的審查程序。譚延闿制憲是在第一個環(huán)節(jié)——由誰起草上卡了殼，趙恒惕卻是在第二個環(huán)節(jié)——審查問題上難產(chǎn)。原因是湖南從來是分中、西、南三路，這次審查憲草也按此劃分，分別委派了湘中、湘西、湘南三路省憲籌備處主任，對分屬三個部分的各縣審查員加以組織和召集。這個做法本為照顧各方利益，卻不想反成各方畛域之見暴發(fā)的起點。在審查過程中，部分人基于路界成見，各爭利益，互不相讓，特別是在省議員的分配問題上爭執(zhí)不下。另一個爭論要點，是究竟采取省長獨任制，還是模仿瑞士聯(lián)邦的政務(wù)委員合議制？也就是選出七名省政務(wù)委員，其中一名為省政務(wù)院院長，其余兼任各廳廳長，共同對省務(wù)負(fù)責(zé)。贊成者極言此制迎合民主潮流，既可泯除首領(lǐng)之爭，又可免被野心家利用，既能遇事審核周詳，又可免除相互推諉之弊，還能提升人民的參政意識。而反對者卻堅決要求采取類似美國總統(tǒng)制的省長獨任制，說只有那樣才能在外力脅迫下果斷應(yīng)對，否則不待內(nèi)部爭論清楚，人家早已越過省界闖進(jìn)家門了！這一爭就爭了三個月，尚無結(jié)論。其間北京的熊希齡親蒞湖南，出席并主持了懇談會，協(xié)調(diào)之下，主合議制的一方才勉強(qiáng)放棄自己的主張。其實趙恒惕雖不直接表態(tài)，他當(dāng)然是反對合議制的，遇事一大堆的人說三道四礙手礙腳，怎比得上他一人決斷痛快？而主張合議制其實也多具譚延闿、程潛派色彩，他們已經(jīng)在軍事上失去了發(fā)言權(quán)，怎會不想從政治上爭一些回來？

雖排除了合議制，但其他細(xì)節(jié)上的分歧仍不少，一時還難以達(dá)成共識。但就在這個時候，卻發(fā)生了所謂“援鄂之戰(zhàn)”。原來湖北一直在北洋系的督軍王占元統(tǒng)治之下，鄂人對他的橫征暴斂極為痛恨。此時鄂人羨慕鄰居湘人得以自治，也一心想來一個“鄂人治鄂”，于是派出代表向湘、川兩省求援，請求派兵幫助他們驅(qū)逐王占元。按說湖南自治，基于湘人自決的原則，出兵干涉鄰省事務(wù)，乃屬名不正言不順，而且開罪于北洋系，后果叵測。但趙恒惕之所以動心并鋌而走險，實在是有他不得不爾的難處：本省財政極度困難，軍隊卻難以裁抑，軍官們都視所部為私產(chǎn)，你裁誰的兵就是逼誰兵變。而來借兵的湖北人恰好提出了十分誘人的條件：湘軍出兵幫助湖北驅(qū)王之后，可以在鄂南駐軍兩個師，其軍餉全由湖北方面提供，湘軍方面還可以掌握漢陽兵工廠，使軍火得到可靠的供應(yīng)。這個誘餌實在是太大了，趙恒惕實難拒絕。1921年秋季，趙恒惕在長沙誓師，發(fā)兵北渡洞庭，攻入湖北境內(nèi)。王占元在湖北確實盡失人心，難敵湘軍鋒芒，掛印逃走。趙恒惕躊躇滿志，眼看武漢指日可下。沒想到北洋政府立刻委派吳佩孚任兩湖巡閱使，揮軍入鄂，與湘軍接戰(zhàn)。湘軍不敵，一潰再潰，退出湖北不說，連湖南自家的北大門岳陽都沒有守住，眼看北洋的鐵蹄又將踐踏三湘大地了。

熊希齡、梁啟超等不忍坐視湖南自治的局面功敗垂成，進(jìn)而使全國的聯(lián)省自治進(jìn)程歸于破滅，紛紛發(fā)動輿論，制止北軍深入湘境。梁啟超親自代黎元洪寫了一封致吳佩孚的信，說全國人民望聯(lián)省自治若饑若渴，年來湘軍即以此為號召，故不可與之作殊死戰(zhàn)，當(dāng)適可而止云云。吳佩孚果然駐馬長江南，與趙恒惕簽訂了“湘直停戰(zhàn)協(xié)定”。仗雖沒再打下去，但北軍在家門口虎視眈眈，總是令湖南人不寒而栗，自知這個“城下之盟”難保不被隨時撕毀。參與制憲的湖南各界人士只能倉促審結(jié)定稿。湖南省自治憲法于1921年9月獲審查完畢，共十三章一百四十一條，擇其要者，有如下規(guī)定：

湖南為中華民國之自治省，以現(xiàn)有土地為區(qū)域，省自治權(quán)屬于省民全體；全省公民凡年滿卅歲以上，皆得被選為省議員，省議員任期三年，設(shè)議長一人，副議長二人，閉會時設(shè)常駐委員會；省長由省議會選出四人交由全省公民總投票決選，以得票最多數(shù)者為當(dāng)選，當(dāng)選后得受國政府之任命；凡湖南公民年滿卅五以上在湖南居住五年以上者得被選為省長，現(xiàn)職軍人被選為省長時，須解除本職方得就任，省長任期四年，期滿改選，可連選連任一次；省長之職權(quán)包括：公布法律及發(fā)布執(zhí)行法律之命令，統(tǒng)率全省軍隊管理全省軍政，任免全省文武官吏；省長有重大犯罪行為，議員可提出彈劾；省務(wù)院下設(shè)內(nèi)務(wù)司、財政司、教育司、實業(yè)司、司法司，省長為省務(wù)院長，各司長為省務(wù)員；中華民國現(xiàn)行法律及基于法律之命令與本法不相抵觸者，仍得適用于本??；國憲未實施以前，應(yīng)歸于國之事權(quán)，得由省議會議決執(zhí)行。

這套憲法的要害，仍在軍政不分，規(guī)定省長統(tǒng)率軍隊，并能任免全省文武官吏，當(dāng)然是趙恒惕利用了眼前的危局，為自己抓取更多實權(quán)的動作。湖南人這時候已經(jīng)顧不得是否會留下省長獨裁的隱患了，不管怎么說，總比讓北軍再次禍湘為好！于是這套省憲法就交由全體公民投票表決了。投票日定在12月11日，票上只有可決與否決兩個選項，并不再能修改其中條款。省憲法終于以絕對多數(shù)票獲得通過，確立了中國歷史上首開紀(jì)錄的地方自治憲法。

繼而是省議會的改選，此乃行憲的第一步。從1922年3月底起，經(jīng)過激烈的選戰(zhàn)，誕生了新的湖南省議會，時至6月底。其實普通百姓多不識選舉為何物，參與意識不強(qiáng)，更兼選民資格調(diào)查粗率，登記造冊缺乏精確統(tǒng)計，就給操縱議員選舉留下了很多空隙。因有譚延闿派的民康社、林支宇派的湘社加入競爭，與趙恒惕派的新新社成三足鼎立之勢，誰奪取了議會多數(shù)派的地位，誰就在未來的省長選舉有更大的勝算，于是各自行為都相當(dāng)出格，甚至可說是駭人聽聞！當(dāng)時買票、搶票成風(fēng)，已不是一般的所謂拉選票的概念。長沙的各選舉場公開貼出招貼，寫明“一張票吃點心，二張票吃飯，四張票吃酒，十張票與洋一元”的價格，來為自己一方拉票。還有的地點尚未開始投票，票箱里已經(jīng)有了八千多張選票。下面各縣的選票基本上都被鄉(xiāng)紳掌握，哪派要票需從掌握選票的鄉(xiāng)紳手中去買，價格從一二角錢到一兩元錢不等，于是掌握選票的鄉(xiāng)紳也大發(fā)其財。等到正式投票時，更有大打出手的，毆斗、搶奪票箱、砸毀票箱的事件屢有發(fā)生，甚至在安化縣還發(fā)生了團(tuán)防局武裝奪取選票的事情。于是省會各公團(tuán)提出這樣的選舉“殊為自治之玷”，要求一律廢除，重新選舉。就連舊的省議會也向全國發(fā)出通電，對選舉結(jié)果提出質(zhì)疑。

質(zhì)疑歸質(zhì)疑，想推翻省議員選舉的結(jié)果卻不是易事，因為趙恒惕派已成省議會多數(shù)派，也就是說當(dāng)政者已經(jīng)達(dá)到了自己的初步目的，被統(tǒng)治者想動搖其統(tǒng)治談何容易？接著進(jìn)行正式省長的選舉時，更可看出趙恒惕的用心：原來按已通過的省憲規(guī)定，省長候選人由省議會選出四人，交由全體省民總投票決選；可此時趙恒惕恰恰利用了議員改選時出現(xiàn)的種種弊端，以選民教育未普及，對候選人才能判斷難以確實為借口，改為由省議會提出七名候選人，交由全省縣議員決選?？h議員只有兩千七百余人，當(dāng)然比兩千多萬選民好控制了。果然，趙恒惕在9月的省長選舉中，以1581票的絕對優(yōu)勢當(dāng)選，終于當(dāng)上了中國首位“民選省長”。

護(hù)憲、修憲與廢憲

不管怎么說，1922年誕生的湖南省憲法，在中國是首開紀(jì)錄的。它確實成了全國人民息戰(zhàn)罷兵、各保其境的希望所在，于是四川、兩廣、江浙、云貴、湖北、福建、安徽等省蜂起擁護(hù)與效仿，對南北兩個欲以武力統(tǒng)一全國的政府造成了極大的壓力。橫梗在中間的湖南，真成了雙方開戰(zhàn)奪取最高權(quán)力的最大障礙。也正因為此，湖南的自治注定難以久長，即使有一部省憲作為護(hù)身符，仍難免刀兵之災(zāi)。

1922年2月，孫中山曾照會湖南方面，欲借道北伐的事情，被趙恒惕以剛剛通過的省憲法抵擋了回去。孫中山只得繞開這只攔路虎，準(zhǔn)備轉(zhuǎn)經(jīng)江西入鄂，但又被堅持要走聯(lián)省自治路線的陳炯明以財務(wù)拮據(jù)為由，拖住了后腿。孫中山與陳炯明當(dāng)面爭執(zhí)，陳炯明力陳應(yīng)先定廣東省憲，以確立民治的基礎(chǔ)，進(jìn)而使廣東成為全國的“模范省”，然后再議國憲，循序漸進(jìn)地推進(jìn)統(tǒng)一的主張。孫中山與這個死硬的“聯(lián)治派”話不投機(jī)，終至徹底反目，兵戎相見。5、6月間廣州成為戰(zhàn)場，陳炯明叛孫，炮轟總統(tǒng)府，卻不久敗走。趙恒惕與陳炯明之間時有信使往還，對于湖南的自治及制憲，陳炯明是極力贊成并且十分羨慕的。待到孫、陳交惡，局勢逆轉(zhuǎn)，趙恒惕心知不妙。而戰(zhàn)火終于燒進(jìn)湖南境內(nèi)，卻是起于趙恒惕與譚延闿之間的矛盾。譚離湘后，對湖南的制憲過程仍十分關(guān)注，而趙也一直在表面上對譚尊為老長官，顯得恭謹(jǐn)有禮?？删驮谑∽h員的改選和正式省長的選舉上，譚趙之間的矛盾表面化了：各縣的賄選成風(fēng)，無庸諱言是被趙派所主導(dǎo)操縱，譚派受到壓制，進(jìn)而在省長選舉中使同為候選人的譚延闿敗在趙恒惕手下，兩人便漸成水火之勢。譚延闿也就是這個時候投入孫中山陣營的，他還在孫陳交惡時遣說客回湘，動員趙恒惕抄擊陳炯明的后路，當(dāng)然被趙堅拒。于是譚乃運動湘西蔡巨酋、陳渠珍部叛離趙恒惕，轉(zhuǎn)投廣州政府。

趙恒惕派兵討伐蔡、陳二部，自此挑起了湘軍內(nèi)部的戰(zhàn)爭。湘軍中頗有一批原不屬于趙派的將領(lǐng)，貌似中立出面調(diào)停，其實在助蔡抗趙，意圖迎譚返湘。趙手下的一批實力派團(tuán)長，在唐生智的率領(lǐng)下，聯(lián)名通電宣布誓死“護(hù)憲”，社會各團(tuán)體也成立了省憲維持會，并發(fā)動大游行，要求驅(qū)蔡護(hù)憲，拒譚入湘。趙恒惕覺得民心可用，向群眾發(fā)表公開演說，稱省憲為保障湖南利益之公器，有破壞者即為公敵，決以武力驅(qū)除之云云。這不啻對譚延闿發(fā)出了討伐令。譚延闿則干脆由韶關(guān)率借來的兩營滇軍入湘，直抵湖南腹地衡陽，宣布就任孫中山委任的湖南省長兼“北伐討賊湘軍總司令”，并打出了“省憲修正事務(wù)所”的招牌，與省會長沙的趙恒惕湖南自治政府分庭抗禮。趙恒惕痛心疾首，發(fā)表通電斥責(zé)曰：“……夫吾湘托命于省憲旗幟之下，在國憲未成立之前，不受任何方面之干涉，久為國人所共喻?？v令省憲有未盡完善之處，不難依合法程序，提案修正。今以一紙電文破棄之，而復(fù)出于首倡制憲之湘人，此誠吾湘之大不幸事也。”然后成立護(hù)憲軍總指揮部，決心與出爾反爾的譚延闿血戰(zhàn)到底。

譚延闿憑自己在湘多年積累下的人脈關(guān)系，迅速網(wǎng)絡(luò)了大批湘軍將領(lǐng)與部隊，分三路進(jìn)逼長沙。趙恒惕也調(diào)兵遣將以應(yīng)敵，擺開了廝殺的架式。譚軍先敗退耒陽，繼而趙軍一部嘩變，使譚軍張輝瓚部得以圍困長沙。兩軍以省會為戰(zhàn)場，拉鋸戰(zhàn)持續(xù)半月之久，長沙毀于雙方炮火的民房不計其數(shù)。湖南人本欲以自治拒客軍入境，用省憲保護(hù)自己不卷入內(nèi)戰(zhàn)漩渦，卻不料反因省憲問題陷于本省軍隊的殊死戰(zhàn)爭之中。此時吳佩孚的北洋軍占據(jù)著湘北的岳陽和常德，不斷要求趙恒惕放棄湖南自治，接受北京政府任命，然后北洋軍可加入趙軍一方打擊譚軍。趙恒惕雖在萬分危急的關(guān)頭，倒也知道一旦公開借助北軍，就失去了湖南省憲的法理依據(jù)，所以一再婉拒，弄得吳佩孚大發(fā)雷霆卻無可奈何。就在此時，陳炯明軍再圍廣州，孫中山急令譚延闿回援，這才解了長沙之圍。湖南“護(hù)憲”戰(zhàn)爭達(dá)三月之久，人民生命財產(chǎn)的損失尚在其次，真正受到致命打擊的則是原來對省憲的上下一致的信仰。譚派、趙派從此分道揚(yáng)鑣，涇渭分明。特別是一部分譚派的軍人，因此產(chǎn)生了投向廣州方面以北伐完成統(tǒng)一的想法，使湖南自治不但受到強(qiáng)大的外力壓迫，更有了來自內(nèi)部的武力威脅。而趙恒惕雖然一再拒絕吳佩孚介入湖南內(nèi)部的戰(zhàn)爭，但仍然難以避免北軍趁護(hù)憲戰(zhàn)爭之機(jī)插足湘境，除了湘北的門戶岳陽、常德早已落入北軍之手外，更有一部北軍深入湖南腹地，占據(jù)了衡陽。這樣一來，趙恒惕無異于在北洋軍監(jiān)管之下茍延殘喘，一舉一動都只能仰吳佩孚之鼻息了。

果然，吳佩孚在1924年以開戰(zhàn)相威脅，逼迫趙恒惕放棄自治以北附，省憲再度陷于朝不保夕的境地。章太炎等在上海發(fā)出通電，勸告湖南省議會及社會各界，當(dāng)竭盡全力維護(hù)來之不易的湖南省憲法，激起了湖南人再度護(hù)憲的高昂情緒。請愿、示威、省內(nèi)報刊發(fā)表文章，不一而足，使趙恒惕也有了堅持交涉的更大信心。吳佩孚眼見民心不可欺，與趙恒惕反復(fù)談判后作出讓步，但一定要湖南方面對原有省憲作出相應(yīng)的修改，才能得以繼續(xù)保留。實際上吳佩孚之所以堅持要廢除、或者起碼要修改湖南省憲法，是因為這時北京政府正是由直系掌權(quán)，曹錕賄選當(dāng)上大總統(tǒng)，吳佩孚一定要維持一種全國政令統(tǒng)一的形象，當(dāng)然就容不得湖南自行其是了。經(jīng)過一番掙扎與爭吵，湖南完成了“修憲”，使原來的立法、司法等自治權(quán)力大大縮小，相互制約的省長與省務(wù)院制也取消了，更接近于省長獨裁了。而就在湖南修憲的過程當(dāng)中，北京發(fā)生政變，馮玉祥囚禁了賄選上臺的總統(tǒng)曹錕，聯(lián)合奉系張作霖，重新抬出段祺瑞，全國形勢又為之一變。趙恒惕解除了肘腋之患吳佩孚的威脅，卻修出了一個更利于自己獨斷專行的省憲，實在是一時的意外之喜。

自治也好，省憲也好，具屬“文治”范疇，問題是在當(dāng)時的中國實力派無不崇尚“武功”，槍桿子里面出政權(quán)，誰打得贏誰說了算，要不怎么叫軍閥混戰(zhàn)呢。趙恒惕打“護(hù)憲”戰(zhàn)爭，對手下大將唐生智倚重頗多，所以戰(zhàn)后為了防范廣州革命勢力北上入湘，就將唐的湘軍第四師駐扎在湘南郴州、零陵一帶。而唐利用了湘南二十余縣財賦充裕的優(yōu)勢，急劇擴(kuò)張自己的軍力，竟在短期內(nèi)使第四師的規(guī)模超過了其他三師的總和。趙恒惕明知是養(yǎng)虎遺患，但也無可奈何，只能坐視唐生智擴(kuò)軍。唐實力漸強(qiáng)后，自然產(chǎn)生取趙自代的念頭?？尚迲棔r取消了原來省長不得連選連任的規(guī)定，為趙恒惕連任掃清了法理障礙，卻對唐生智的政治野心是一大打擊。于是唐生智與趙恒惕的矛盾又漸趨公開化。趙恒惕對付唐生智的辦法是裁軍，以節(jié)省軍費為號召，要鑄劍為犁發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不可謂不冠冕堂皇。可這只能加速唐生智反叛的步伐，他于1926年春天發(fā)難，起兵進(jìn)逼長沙。

趙恒惕情知難敵第四師的攻擊，派人到衡陽向唐生智表示，自己絕無競選下屆省長的意思，只希望唐生智以合法手續(xù)，出而主持全省政局。唐生智也彬彬有禮地答復(fù)說，我沒有對趙省長逼宮的野心，只是想請趙省長到衡陽來檢閱第四師的軍容。趙恒惕哪敢赴這個鴻門宴？干脆宣布任命唐生智為省內(nèi)務(wù)司長兼省務(wù)院長，代行省長職權(quán)，自己則向省議會提出辭呈，步譚延闿之后塵離湘出走了。唐生智于是從容地抵達(dá)長沙，正式接任了湖南代省長的職務(wù)。其實他這時早已與廣州政府方面暗中聯(lián)系上了，只是仍在表面上維持著湖南省憲法和自治的地位，為的是麻痹北邊的吳佩孚，不讓他在自己立足未穩(wěn)之際抓到把柄，提早攻入湘境。果然，蔣介石7 月9日在廣州誓師北伐時，唐生智也在長沙宣布廢除湖南省憲法，解散省議會，結(jié)束湖南六年的自治，正式站到北伐陣營中來了。