走向行政法治等

馬懷德等

走向行政法治

在政府領(lǐng)域，如何做到依法執(zhí)政。我想至少有以下幾個方面的問題需要我們重視。

第一，經(jīng)過20多年的普法教育，應(yīng)該說我們的官員和公務(wù)人員，個人的法律素質(zhì)和修養(yǎng)都得到了極大的提升。但是也出現(xiàn)了三大失衡現(xiàn)象。

首先，就是上級官員的法律意識強，下級官員的法律意識淡，我們的最高領(lǐng)導(dǎo)層可以在召開第一次政治學(xué)習(xí)會的時候就請像周葉中這樣的教授專門去講憲法，但是我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和縣領(lǐng)導(dǎo)是不是同樣具有這樣的法律憲法意識和觀念呢？我不敢多說。下級官員的法律意識，要和上級官員的法律意識同步強，結(jié)合起來，才能夠保證整個法制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。第二個失衡是官員的權(quán)利意識強，責(zé)任意識差。雖然我們普了很多法，很多官員也掌握了很多法律，但是我感覺，官員們理解的法律中，重要的是法律中賦予他們的一些權(quán)利，比如說審批權(quán)、許可權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)，但是對法律中確立的責(zé)任和義務(wù)，理解是不夠的，是缺少的。尤其是基層的執(zhí)法人員，在這方面的意識可能更差。在這個意義上來講，要解決上下級官員的普法效果均衡的同時，還要解決權(quán)利和責(zé)任這種觀念的均衡問題。第三種失衡，我認為是公眾的法律觀念、意識和官員的法律意識的巨大失衡。在我所接觸的很多案件、事例中，我發(fā)現(xiàn)，我們公眾的法律意識在個別問題上，在關(guān)乎自己的利益上超過官員。這也說明了官員的法律意識、法律素質(zhì)，在某些問題上可能還趕不上普通的社會公眾。所以要解決官員的法律意識和素質(zhì)問題，這是保證依法執(zhí)政、依法行政的最基礎(chǔ)的一個任務(wù)，也是保證依法執(zhí)政的最重要的一個途徑。

另一個需要注意的問題是立法和執(zhí)法問題。這幾年我們的立法成效顯著，立法數(shù)量比歷史上任何一個階段都多，但我個人感觸最深的是立法中的部門利益非常嚴重。在這種情況下，立法是不是能夠切實反映我們社會的需求，人民的需求，立法是不是做到了科學(xué)民主，我想這都是需要解決的問題。因此解決立法的問題當務(wù)之急是需要解決立法的民主化，公開化問題。保證人民的參與，保證立法的這種中立態(tài)度，也就是說，凡是能夠不交給部委起草的法律，都應(yīng)該交給人大，甚至是專家起草。交給一個與本部門的利益沒有關(guān)系的一些部門去起草。否則的話，立法永遠擺脫不了部門利益，永遠擺脫不了對部門權(quán)利的這種維護。

依法執(zhí)政，依法行政的問題。主要是我們要構(gòu)建和諧社會，要疏通各類救濟渠道，減少官民沖突，減少公權(quán)力在整個社會沖突中這種焦點現(xiàn)象。

比如家和拆遷與杜寶良事件，這些事件不是孤立的，實際上天天都在發(fā)生，非常普遍。這些沖突背后政府在里頭扮演著重要角色。家和拆遷是以政府名義違法實施拆遷行為，造成了巨大的社會沖突。而杜寶良這樣一個非常小的事件，我們也可以看出來，是由于政府機關(guān)執(zhí)法活動沒有嚴格按照程序辦事導(dǎo)致了社會媒體對這樣一個非常小，但是又非常重要的事件的極大的關(guān)注。所以說要解決社會矛盾，構(gòu)建和諧社會，首先要從政府做起，政府要嚴格依法辦事，嚴格依法行政，這是減少這種沖突因素的最主要的一個途徑。同時我們還要妥善地，充分地疏通各類有效的救濟途徑，包括行政服役，行政訴訟，國家賠償這種救濟程序。不要讓這些有限的法律途徑虛置。不要讓所有的矛盾都計劃到走信訪這樣一個途徑中?，F(xiàn)在信訪，或者老百姓的青天意識感覺一定要到北京上訪，不是老百姓濫用信訪權(quán)利，而是在地方我們本來應(yīng)該有效的救濟，解決途徑，現(xiàn)在失靈了，或者是不被公眾信任了，導(dǎo)致所有的矛盾上交，集中到了北京。所以要解決這類問題，恐怕也要疏通各級各類的救濟渠道，理順這種救濟關(guān)系。減少基層的這種矛盾和沖突，為構(gòu)建我們的和諧社會創(chuàng)造良好的條件。

依法執(zhí)政的歷史與政治問題

從歷史角度看，依法執(zhí)政理念的提出，是中國共產(chǎn)黨自身開展的一場“自我革命”，是我們黨進一步走向成熟的表現(xiàn)。

執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，意味著我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制要進行重大變革，長期以來的習(xí)慣做法要作“傷筋動骨”的改變。隨著經(jīng)濟、政治、文化形勢的發(fā)展變化，如果我們黨在思想上不與時俱進，執(zhí)政方式上不進行“自我革命”，那么，可能有人會來革我們黨的命，而且，規(guī)律也會來革我們黨的命。我們黨開展這場“自我革命”，是我們黨有自信心、有膽略和有氣魄的表現(xiàn)，也是我們黨大公無私，沒有自己“特殊利益”的體現(xiàn)。

過去，我們總以為，我們黨已在革命斗爭中走向成熟。建國之初這么認為，文革期間也這么認為。事實并非如此。一個政黨的成熟，首先是理論的成熟，然后才是政治的成熟。我們黨的“革命理論”可以說是已經(jīng)成熟，甚至是有過之而無不及。但“執(zhí)政理論”一直沒有成熟。一個執(zhí)政黨，連自己保江山的基本途徑都沒能找到，能說它成熟了嗎？我們黨深刻吸取了世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗并根據(jù)我國形勢的發(fā)展變化，在十六大提出了一個在我黨歷史上全新的理念──“堅持依法執(zhí)政”；在十六屆四中全會，更進一步明確提出“要貫徹依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平。依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。我們黨的執(zhí)政理論走向成熟還體現(xiàn)在不是單打一提出要“依法執(zhí)政”，而是系統(tǒng)地提出要“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，并指出科學(xué)執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，形成一個完整嚴密的理論體系。

從政治角度看，依法執(zhí)政，是建設(shè)社會主義民主政治，實施依法治國基本方略的關(guān)鍵。

在我們黨提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本方略之初，有人認為依法治國的關(guān)鍵是政府要依法行政，理由是政府在國家機構(gòu)中無論是官員的人數(shù)，還是權(quán)力的涉及面都是占“大頭”；政府能依法行政，依法治國的主要問題就解決了。這個觀點看起來似乎很有道理，但是它沒有看到：如果執(zhí)政黨不依法執(zhí)政，政府能真正做到依法行政嗎？鄧小平同志說得好：中國的問題，關(guān)鍵在黨。建設(shè)社會主義民主政治，實施依法治國方略，關(guān)鍵在執(zhí)政黨要依法執(zhí)政。依法執(zhí)政理念是我們黨對依法治國基本方略的認識的進一步深化。

依法執(zhí)政作為實施依法治國基本方略的關(guān)鍵，是由執(zhí)政主體的政治地位所決定。執(zhí)政黨依法執(zhí)政這個關(guān)鍵問題解決了，一切問題（包括政府依法行政和司法機關(guān)公正司法的問題）才能迎刃而解。

發(fā)展黨內(nèi)民主是對人民民主最深刻、最有效的領(lǐng)導(dǎo)

黨對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)具有強制性與非強制性的雙重屬性。所謂強制性，一方面是指黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為既定的地位。既是政治的地位，又是法律的地位。黨確立人民民主專政的國體，就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)地位變成既定的政治地位。憲法和法律將黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定下來，使其成為一種法定地位。另一方面表現(xiàn)為各種強制性的領(lǐng)導(dǎo)方式。主要是：將黨內(nèi)的民主集中制直接運用于人民民主的根本政治制度中；實行一黨執(zhí)政，由黨永久性地派出自己的代表進入國家機構(gòu)，行使國家權(quán)力；要求依法治國等人民民主的實踐必須堅持、服從和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，從制度和法律上貫徹實施黨的基本路線和基本方針。所謂非強制性，是指黨以正確的路線方針政策以及為人民利益的無私奉獻得到人民的認可和擁戴，在今天，特別是要以黨內(nèi)民主的先鋒模范作用示范和引導(dǎo)人民民主，推動人民民主的發(fā)展。強制性與非強制性是黨領(lǐng)導(dǎo)人民民主的兩種不可缺少的方式，在一定時期內(nèi)，需要對人民民主實行強制性領(lǐng)導(dǎo)，但從長遠看，黨對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當主要地是非強制性的。

在中國，黨內(nèi)民主與人民民主是客觀存在的獨特的二元民主。由于黨對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是黨內(nèi)民主對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)，因而在二元民主結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)民主是主要矛盾和矛盾的主要方面。實現(xiàn)黨對人民民主的非強制性領(lǐng)導(dǎo)的根本條件，是黨內(nèi)民主先進于人民民主。我們黨的性質(zhì)、歷史使命和黨組織的內(nèi)部構(gòu)成都決定了，黨內(nèi)民主應(yīng)當先進于人民民主。

大力發(fā)展黨內(nèi)民主是對人民民主最深刻、最有效的領(lǐng)導(dǎo)，因為黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，如果黨內(nèi)民主狀況不好，就很難通過民主的方式去領(lǐng)導(dǎo)國家機構(gòu)的活動，領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主；黨的隊伍中很多同志在國家機構(gòu)中處于執(zhí)政地位，如果黨內(nèi)民主狀況不好，他們在人民民主實踐中就很難遵守憲法和法律規(guī)定的人民民主的制度和程序，依法執(zhí)政；黨內(nèi)的民主思想、民主意識和民主作風(fēng)對國家和社會的民主思想、民主意識和民主作風(fēng)，是最重要的示范；如果黨內(nèi)民主狀況不好，即使黨發(fā)出了發(fā)展人民民主的號召，制定了發(fā)展人民民主的方針政策和提出了立法建議，在實踐中也很難落實；把黨內(nèi)民主發(fā)展好了，人民民主就會競相學(xué)習(xí)和仿效黨內(nèi)民主?？傊腰h內(nèi)民主發(fā)展好了，黨就不需要強制要求人民民主服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不需要用黨內(nèi)民主代替人民民主，就會充滿自信地做一個“山中自有梧桐樹，不愁鳳凰不飛來”的領(lǐng)導(dǎo)黨。

現(xiàn)在，發(fā)展黨內(nèi)民主已成為一項緊迫任務(wù)。黨內(nèi)存在的各種消極腐敗現(xiàn)象，從根子上看都是黨內(nèi)民主出了問題。人民民主已呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭，黨內(nèi)民主在一些方面和一些情況下已經(jīng)滯后于人民民主的實踐和發(fā)展要求了。黨內(nèi)民主發(fā)展不好，就去自發(fā)地、各自為政地發(fā)展人民民主，人民民主的發(fā)展就可能陷于違背黨的領(lǐng)導(dǎo)的境地，從而最終受制于黨內(nèi)民主的發(fā)展。黨要領(lǐng)導(dǎo)人民民主，就必須依然決然地使自身的民主先進于人民民主。