燃油稅緣何難產(chǎn)

吳索薇

開征燃油稅的動(dòng)議早在10年前就經(jīng)提出，今年終于有了比較明確的時(shí)間表。但是國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)人近日的“擇機(jī)”一說注定了燃油稅可能還會(huì)一拖再拖。燃油稅遲遲不能開征，其間必有復(fù)雜的原因，而一拖就是十年，證明面臨的阻力還比較可觀。

當(dāng)海棠、麥莎、珊瑚等臺(tái)風(fēng)肆虐華東、華南沿海時(shí)，一場(chǎng)油荒也隨之登陸，而不斷攀高的油價(jià)，則更使各地車主經(jīng)受著煎熬。新華社記者曾拍下了這樣一幅照片：濟(jì)南街頭，一名出租車司機(jī)為了省油，在排隊(duì)等客時(shí)，無奈地用人力推著車向前走，酷暑下滿頭大汗。無獨(dú)有偶，北京東單附近一條路上，再現(xiàn)人力推車場(chǎng)面：十幾輛出租車排成長(zhǎng)龍，等待乘客，而其中近１/３的司機(jī)師傅都在推著車緩慢前行。9月13日，在國(guó)家發(fā)改委介紹中國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展情況的新聞發(fā)布會(huì)上，有記者再次問到了“燃油稅開征時(shí)間”一事，國(guó)家發(fā)改委副主任張國(guó)寶的回答是“出臺(tái)燃油稅事宜已提到日程”。對(duì)于這一回答，我們并不陌生，雖然依舊是等待，不過等待就是希望。

相關(guān)矛盾無具體解決方案

據(jù)了解，阻礙我國(guó)燃油稅出臺(tái)的主要難題主要有以下幾個(gè)。

首先是交通系統(tǒng)27萬人的安置問題。所謂燃油稅改革，主要內(nèi)容就是出臺(tái)燃油稅、停征養(yǎng)路費(fèi)。目前，全國(guó)養(yǎng)路費(fèi)征稽人員據(jù)交通系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)有27萬人，而不是早時(shí)稅務(wù)部門認(rèn)為的只有12萬人。在養(yǎng)路費(fèi)改革為燃油稅以后，這27萬人中單單依靠稅務(wù)部門是很難安置的。

其次是目前超過1000億元的養(yǎng)路費(fèi)改革為燃油稅以后，引發(fā)的中央政府與地方政府之間、中央政府各個(gè)部門之間的利益再分配問題。目前養(yǎng)路費(fèi)每年征收總額據(jù)透露已經(jīng)超過了1000億元，這筆巨額資金多數(shù)被地方政府和交通系統(tǒng)直接使用，雖然應(yīng)該用到道路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)上，但挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在改革為燃油稅以后，這筆巨款將全部進(jìn)入國(guó)家財(cái)政“腰包”。雖然這筆錢可以通過劃撥或轉(zhuǎn)移支付的形式返還和補(bǔ)貼給地方政府和交通、城建主管部門，但是由于財(cái)政支出具有較強(qiáng)的預(yù)算性，各地得到的補(bǔ)貼總額顯然無法達(dá)到改革以前的收費(fèi)水平。

再者，農(nóng)機(jī)用油如何補(bǔ)貼的問題。目前，我國(guó)有上千萬臺(tái)農(nóng)業(yè)機(jī)械，由于它們不上路行駛，所以目前不征收養(yǎng)路費(fèi)。在費(fèi)改稅以后，據(jù)測(cè)算農(nóng)民每臺(tái)農(nóng)用車每年多支出上千元。這筆支出顯然不應(yīng)該讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但如何給農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，是一個(gè)大難題。搞不好會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民爭(zhēng)先恐后買農(nóng)機(jī)“騙”補(bǔ)貼，實(shí)際上并不使用農(nóng)機(jī)的現(xiàn)象。而且，補(bǔ)貼的錢如何劃撥，如何防止截留，也是個(gè)難題。

還有出租車等用油大戶如何補(bǔ)貼問題。據(jù)測(cè)算，如果燃油稅占到油價(jià)的30％，城市出租車每年多支出將近5000至10000元。這個(gè)支出是由消費(fèi)者承擔(dān)、還是應(yīng)該由政府補(bǔ)貼，這是個(gè)難題。如果消費(fèi)者承擔(dān)，各地出租車就要大幅漲價(jià)，消費(fèi)者對(duì)此是否買帳？是否會(huì)引發(fā)乘坐出租車的人大幅減少最后出租車司機(jī)仍然虧損嚴(yán)重的現(xiàn)象？如果由政府來補(bǔ)貼，誰出這筆錢、補(bǔ)貼具體水平如何、如何發(fā)放到出租車司機(jī)手里，都是操作中的難題。

據(jù)了解，9月15日上午，國(guó)家發(fā)改委能源局會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、中國(guó)民航總局等16大部委和機(jī)構(gòu)，論證燃油稅改革事宜，由于難題眾多，并未得出明確結(jié)論。國(guó)家發(fā)改委一位官員對(duì)媒體說，“看來燃油稅明年無望開征了。”

國(guó)家發(fā)改委體改司一位人士說，燃油稅開征是宜早不宜遲的改革，但歷經(jīng)10年也難以推動(dòng)落實(shí)，關(guān)鍵是涉及面太廣，動(dòng)輒會(huì)觸及某個(gè)利益集團(tuán)。

國(guó)家能源辦的人士說，開征燃油稅，意味著汽油價(jià)格大幅上漲，可能有車族最直觀的反應(yīng)是忽然發(fā)現(xiàn)油價(jià)上漲了至少50%以上。但同時(shí)，燃油稅開征會(huì)推動(dòng)更為理性的消費(fèi)方式。所以，“一切還有待不斷研究與協(xié)調(diào)”。

燃油稅制度改革還需慢慢等待

國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人表示，在經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)10年的稅收增長(zhǎng)幅度高于GDP增長(zhǎng)幅度之后，2005年中國(guó)的許多稅制改革方案都可能會(huì)慢慢調(diào)整。稅收關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，在整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整時(shí)期，國(guó)家稅收政策的改變必然會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整的不穩(wěn)定性。所以，人們不能期望在一夜之間建立一套更加合理的稅收法律體系。但燃油稅的改革有所不同，早在上個(gè)世紀(jì)，就有人提出要實(shí)行燃油稅改革，將現(xiàn)在普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用合并組成燃油稅，通過法律的形式調(diào)整各部門之間的利益分配關(guān)系，并最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開支。由于這項(xiàng)改革涉及方方面面的問題，所以在公路法等一些重要的法律草案討論過程中，爭(zhēng)論激烈。中央政府考慮到當(dāng)前的監(jiān)管能力和實(shí)際情況，沒有要求立法部門強(qiáng)行通過有關(guān)燃油稅改革的方案，但現(xiàn)在看來，隨著中國(guó)社會(huì)各階層利益的不斷分化，有關(guān)改革將會(huì)面臨更大的困難。

據(jù)知情人士說，在燃油稅改革“這出大戲”上，主要“演員”是國(guó)家稅務(wù)總局和交通部。發(fā)改委等部門作為“配角”，在沒有獲得“上面”授權(quán)的情況下，雖然有心盡快推動(dòng)這臺(tái)大戲早日出臺(tái)，但顯然是“心有余而力不足”。

從這個(gè)角度說，國(guó)家發(fā)改委能源局近日召開的一次專門討論燃油稅改問題的跨部門會(huì)議，卻沒有形成任何具體政策性結(jié)論，可以說是意料之中的事情。

燃油稅出臺(tái)等待油價(jià)回落

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任張國(guó)寶9月13日表示，燃油稅的出臺(tái)正等待油價(jià)回落的最佳時(shí)機(jī)。

張國(guó)寶在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上說，燃油稅問題議論已經(jīng)很久，多數(shù)人都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)置燃油稅。之所以很長(zhǎng)時(shí)間沒有出臺(tái)，是因?yàn)樵谟蛢r(jià)有所回落時(shí)出臺(tái)燃油稅是最佳時(shí)機(jī)，但我們一直沒有等來油價(jià)下降的機(jī)會(huì)。

屢創(chuàng)新高的國(guó)際油價(jià)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活帶來前所未有的沖擊。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部經(jīng)濟(jì)師牛犁接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，我國(guó)近期應(yīng)盡快采取積極應(yīng)對(duì)措施，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)，保障石油安全供應(yīng)，減少高油價(jià)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊。

據(jù)了解，國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)目前的主要問題包括“價(jià)格倒掛”影響成品油生產(chǎn)；國(guó)際油價(jià)連續(xù)三年大漲以及我國(guó)石油消費(fèi)的快速增長(zhǎng)給相關(guān)行業(yè)帶來的巨大成本壓力；同時(shí)，相比國(guó)外數(shù)十倍或至少數(shù)倍的收入水平而言，城鎮(zhèn)居民也承受著節(jié)節(jié)攀升的高油價(jià)沉重壓力。

牛犁建議，審慎應(yīng)對(duì)高油價(jià)沖擊，首先，應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)供銷協(xié)調(diào)管理。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門應(yīng)與石油生產(chǎn)企業(yè)以及經(jīng)銷商通力協(xié)作，有序調(diào)撥油品，規(guī)范石油市場(chǎng)，保證國(guó)內(nèi)成品油的穩(wěn)定供應(yīng)，避免個(gè)別地區(qū)、個(gè)別品種石油供應(yīng)緊張；其次，盡快完善成品油定價(jià)機(jī)制。目前，我國(guó)原油價(jià)格同國(guó)際市場(chǎng)完全接軌，而國(guó)內(nèi)原油價(jià)格不能有效反應(yīng)國(guó)內(nèi)石油供求狀況；同時(shí)，原油與成品油價(jià)格出現(xiàn)“倒掛”，致使煉油廠全行業(yè)虧損，影響煉油積極性，并造成價(jià)格還會(huì)上漲的強(qiáng)烈預(yù)期，部分地區(qū)出現(xiàn)了加油難的問題，影響百姓生活乃至經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。因此，應(yīng)分步小幅提高國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，適當(dāng)釋放原油價(jià)格上漲的壓力，緩解煉油企業(yè)虧損壓力，并盡快完善成品油定價(jià)機(jī)制，理順石油價(jià)格關(guān)系；同時(shí)，對(duì)受高油價(jià)沖擊嚴(yán)重的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于出租等交通運(yùn)輸業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)采取補(bǔ)貼政策。

征收燃油稅能否解決油價(jià)難題

燃油稅的征收早已提上議事日程，之所以到現(xiàn)在懸而未決，并不僅僅是油價(jià)居高不下的問題。征收燃油稅不僅要涉及石油行業(yè)內(nèi)部的利益調(diào)整問題，還需要在交通運(yùn)輸、公路管理等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行利益的再分配。如果石油產(chǎn)品價(jià)格平穩(wěn)，那么，相關(guān)利益各方在進(jìn)行博弈的過程中，可能會(huì)容易達(dá)成共識(shí)。如果石油產(chǎn)品的價(jià)格過高，那么，不同部門之間、不同行業(yè)之間在進(jìn)行利益調(diào)整的時(shí)候，就容易產(chǎn)生重大分歧。早在十年前就曾經(jīng)有人提出通過征收燃油稅解決我國(guó)當(dāng)前公路收費(fèi)過多過濫的問題，但由于燃油稅涉及某些部門的切身利益，因而沒有取得突破性進(jìn)展?，F(xiàn)在提出征收燃油稅的問題，并不是老話重提，而是要將不同部門的利益平衡納入到法治的軌道，通過制定科學(xué)的法律，確保不同行業(yè)、不同部門之間利益達(dá)到均衡狀態(tài)。

坦率地說，在不能左右國(guó)際石油市場(chǎng)產(chǎn)品價(jià)格的情況下，練好內(nèi)功是中國(guó)石油行業(yè)的惟一出路。如果只把眼光放在通過提高價(jià)格牟取更多的利潤(rùn)上，那么，相關(guān)企業(yè)最終必然會(huì)觸犯眾怒，自身的利益也會(huì)受到重大損失。通過稅收的方式調(diào)節(jié)需求，事關(guān)石油行業(yè)的整體發(fā)展，有關(guān)方面應(yīng)該顧全大局，在理順內(nèi)部利益關(guān)系的同時(shí)，積極促使有關(guān)立法早日出臺(tái)，進(jìn)而解決成品油定價(jià)難題。面對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)上的種種怪現(xiàn)象，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮加快制定燃油稅法律制度的問題，一方面抑制國(guó)內(nèi)市場(chǎng)石油產(chǎn)品需求增長(zhǎng)過快的勢(shì)頭，另一方面則在更高層次平衡不同部門、不同行業(yè)之間的利益關(guān)系。