我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)實選擇

任　沖　陳　忠

一、我國農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀

近年來，我國農(nóng)村社會保障制度改革取得了一定成效。截至2003年底，全國有1870個縣（市、區(qū)）不同程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。2004年，中央政府開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村醫(yī)療保險方面，我國政府于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體、個人多方籌資。目前正在30個省、自治區(qū)、直轄市的310個縣（市）進(jìn)行試點。截至2004年6月，覆蓋9504萬農(nóng)業(yè)人口，實際參加人數(shù)6899萬人；共籌集資金30.2億元，其中地方各級財政補(bǔ)助11.1億元，中央財政對中西部地區(qū)補(bǔ)助3.9億元。

客觀地說，我國的農(nóng)村社會保障還處在一個低水平層面上。其表現(xiàn)：一是覆蓋人口少，雖然我國已經(jīng)有6899萬農(nóng)業(yè)人口參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)，但這對于9億農(nóng)民來說簡直是微乎其微：事實上，廣大的中西部地區(qū)絕大部分農(nóng)村還沒有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。二是覆蓋的地區(qū)少，雖然沿海發(fā)達(dá)省份開始在農(nóng)村地區(qū)建立新型的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，但這也僅僅是在發(fā)達(dá)省份中的發(fā)達(dá)地市進(jìn)行，例如，江蘇主要是在蘇南，山東主要是在膠東等；三是農(nóng)村社會保障支出少，我國的社會保障支出主要在城鎮(zhèn)社會保障，2002年，我國農(nóng)村社會保障支出僅占全社會總量的11%。而且，隨著農(nóng)業(yè)稅在五年之內(nèi)的逐步取消，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)集體補(bǔ)助資金可能會越來越少。四是對農(nóng)村社會保障缺乏深刻的認(rèn)識，僅僅是對病、老、傷、殘的人員發(fā)一點救濟(jì)款，沒有形成真正意義上的社會保障體系。此外，即使在實行了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的部分發(fā)達(dá)地區(qū)也存在很多問題。1991年起我國部分農(nóng)村地區(qū)實行基金積累的個人養(yǎng)老保險試點，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在保健醫(yī)療上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和參與市場競爭的障礙。

二、建立和完善農(nóng)村社會保障體系

建立和完善農(nóng)村社會保障體系，不僅是造福億萬農(nóng)民的偉大工程，而且是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會的有力保證。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，如果沒有完善的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，小康社會和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都將是極其遙遠(yuǎn)的事。據(jù)《人民日報》報道，去年我國未解決溫飽的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人，這是改革開放之后扶貧開發(fā)歷史上的第一次。如果我們還沒有完善的農(nóng)村社會保障體系，那么增加貧困人口這樣的現(xiàn)象還可能會繼續(xù)出現(xiàn)。

1.建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要做法是以個人交費為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持，和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度類似，也要建立個人賬戶，農(nóng)民個人交費和集體補(bǔ)助全部記在個人名下，屬于參保人所有。在參保人達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取年齡后，根據(jù)其個人賬戶基金積累總額和保險精算辦法，確定養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，按月發(fā)放養(yǎng)老金。這樣的制度對于沿海發(fā)達(dá)省份也許是可行的，農(nóng)民較為富裕，能夠承擔(dān)起個人交納的那部分資金。但是在貧困地區(qū)，讓農(nóng)民自己先交錢去參加，在若干年以后才可以領(lǐng)取的養(yǎng)老保險，他們的積極性一定不高。以四川省成都市為例，先是實行每月2元的小額投保，由于農(nóng)民居住分散，繳費十分不便，后又改為最低200元大額投保，很多農(nóng)民一次交200元后，就再也不繼續(xù)投保。第一種方式操作上行不通，第二種方式目的不明確，200元的投保金額根本不能起到養(yǎng)老作用，結(jié)果可想而知。因此，對于我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險，我們必須從農(nóng)村的實際出發(fā)，建立符合我國農(nóng)村特點的養(yǎng)老保險制度。

第一，基本思路具體化。即個人怎么交，集體如何補(bǔ)，政府的政策怎么扶持。政府可以引導(dǎo)本地區(qū)實力較強(qiáng)的企業(yè)涉足農(nóng)村養(yǎng)老保險，一方面，企業(yè)與集體簽定協(xié)議為農(nóng)民預(yù)交保險基金，另一方面，政府也相應(yīng)地為這些企業(yè)提供各方面的優(yōu)惠政策。此外，國家還可以制定向貧困地區(qū)傾斜的政策，如可將東部的部分資金調(diào)劑到西部，降低貧困地區(qū)農(nóng)村的部分稅率等等。

第二，轉(zhuǎn)變觀念，讓養(yǎng)老保險基金在市場的運作下不斷增值。如果不能保證養(yǎng)老基金的保值與增值，向農(nóng)民提供充分的養(yǎng)老保障就成為一句口號；如果農(nóng)民不能得到預(yù)期的養(yǎng)老金，對養(yǎng)老保險制度失去了信任，那么將對以后的農(nóng)村養(yǎng)老工作構(gòu)成極大的威脅。因此，在穩(wěn)妥的前提下，可以適當(dāng)考慮讓農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在市場的運作下增值。在那些養(yǎng)老制度較完善的地區(qū)，可以考慮在一定范圍內(nèi)讓農(nóng)村養(yǎng)老基金進(jìn)入證券市場，由專業(yè)投資信托公司操作以保證它的保值與增值。

第三，充分發(fā)揮農(nóng)村各種養(yǎng)老方式的優(yōu)勢。由于養(yǎng)老金的支付需要一定時期的積累，在一定時期內(nèi)，家庭養(yǎng)老方式仍是中國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式，國家可以考慮制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)村家庭抵御風(fēng)險的能力。對于集體養(yǎng)老方式，雖然近年來敬老院及其工作人員和其收養(yǎng)的農(nóng)村老年人都呈下降趨勢，但是這種方式對于那些無依無靠、無勞動能力、無生活來源的孤寡老人來說還是十分必要的。而社會養(yǎng)老方式應(yīng)該是這三種方式中最有潛力的方式，我們在借鑒別國經(jīng)驗的同時，也要根據(jù)我國試點的經(jīng)驗教訓(xùn)摸索出一種適合我國農(nóng)村國情的方式。

2.建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民在解決了溫飽問題以后，面對的最大威脅是生病，特別是大病，不僅會花光農(nóng)民所有的積蓄，而且會使他們再次跌到貧困線以下。因此，建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保 險制度不僅可以解決農(nóng)民的后顧之憂，而且對于全面建設(shè)小康社會具有重要的意義。

第一，醫(yī)療保險制度不能模式化。東部沿海富裕的農(nóng)村地區(qū)，集體和農(nóng)民都比較富裕，可以模擬城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的辦法，或者自行設(shè)置醫(yī)療保險項目和制定醫(yī)療保險的辦法，積極試點以社會統(tǒng)籌和家庭賬戶相結(jié)合的農(nóng)民醫(yī)療保險制度，發(fā)展單項保健保險，建立健全國家醫(yī)療救助體系。在廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民整體不富裕，集體沒有足夠的資金，目前重點是抓好脫貧致富工作和社會互助與優(yōu)撫工作的開展，先解決溫飽問題，同時鼓勵農(nóng)民根據(jù)自愿的原則建立合作醫(yī)療保險。

第二，醫(yī)療保險形式應(yīng)該多樣化。目前農(nóng)村醫(yī)療保險形式主要有鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管、村辦鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)村聯(lián)辦、村辦村管四種形式。從實施效果來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展“互助互濟(jì)”會有更強(qiáng)的抗風(fēng)險能力，能進(jìn)行更有效的監(jiān)督管理，并可以逐步提高社會化程度。因此，以鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管為好，有條件的地區(qū)也可在縣一級范圍內(nèi)開展。

第三，確定合理的報銷比例，逐步提高醫(yī)療保險水平。比例過低達(dá)不到醫(yī)療保險的目的，比例過高又會出現(xiàn)“有病無病都看病、大病小病多拿藥”的現(xiàn)象，造成醫(yī)療資源的浪費。因此報銷比例應(yīng)由各地醫(yī)療保險管理組織根據(jù)籌資數(shù)額與以往醫(yī)療費用實際支出情況，按照“以收定支、略有節(jié)余”的原則合理確定。

第四，加強(qiáng)管理和監(jiān)督。一是要建立健全各項規(guī)章制度并嚴(yán)格執(zhí)行。各地政府或行政主管部門要結(jié)合本地情況制定出農(nóng)村醫(yī)療保險管理辦法與實施細(xì)則，各級醫(yī)療保險管理組織要對資金籌集、報銷比例與減免范圍、財務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)制定并落實相應(yīng)的制度。要管好用好醫(yī)療保險資金，實行專人管理，做到專戶儲存、專款專用。二是要加強(qiáng)審計與監(jiān)督。要成立由有關(guān)部門和農(nóng)民代表參加的監(jiān)督組織，定期對醫(yī)療保險的實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對醫(yī)療資金的籌集、管理和使用情況，要進(jìn)行嚴(yán)格審計，并向農(nóng)民張榜公布。