理解政府的社會管理職能

李德國　蔡晶晶

在過去的２０年里，市場機制已經(jīng)逐步在經(jīng)濟生活中確立了主體地位，成為調(diào)整社會利益關(guān)系和組成結(jié)構(gòu)的重要力量。它不僅直接促進了一個具有相對自主性的社會的形成，還使得社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激烈分化，社會不平等程度上升，社會矛盾與沖突增多。１９９３年以來，信訪量連續(xù)１１年的高速增長，揭示了市場化進程中收入分配失衡、勞資糾紛、利益糾葛等日益嚴(yán)重的社會沖突現(xiàn)象。社會矛盾和沖突的頻繁發(fā)生，不僅削弱了社會的凝合力和整合程度，還嚴(yán)重危及到政府的公信力和合法性。在這樣的背景下，如何建立一個和諧社會的問題就擺在了人們的面前。而走向和諧社會，就必須提高政府社會管理能力，促進社會管理體制創(chuàng)新。

在我國人均ＧＤＰ突破１０００美元之際，構(gòu)建和諧社會顯得尤為緊迫。世界各國的經(jīng)驗表明，在人均１０００美元到３０００美元這個階段，社會矛盾處理得好，國家就可能順利地進入一個新的發(fā)展階段；反之，結(jié)果就是社會利益格局的嚴(yán)重失衡，社會分化日益加劇，社會矛盾高漲不下，出現(xiàn)“拉美化”的社會病癥。構(gòu)建社會主義和諧社會的提出，無疑為化解社會矛盾、彌合社會裂痕，爭取實現(xiàn)前一種發(fā)展結(jié)果，避免出現(xiàn)后一種情況，提供了新的發(fā)展思維。

和諧社會的含義無疑是相當(dāng)廣泛的。在中國目前的情況下，和諧社會的最基本含義是調(diào)節(jié)社會利益沖突，形成一種利益基本均衡的社會格局。缺少這種利益均衡，和諧社會也就無從談起。由于改革開放初期，市場化要素（如民間企業(yè)、資本和企業(yè)家）的存量相當(dāng)缺乏，政府往往充當(dāng)了經(jīng)濟增長的直接催化劑，成為市場經(jīng)濟中的舵手。但是，經(jīng)濟社會的進步與發(fā)展，使得人們越發(fā)清楚地認識到，現(xiàn)代社會的基本結(jié)構(gòu)不是一個統(tǒng)合性的整體，而是由政治國家、市場經(jīng)濟和市民社會構(gòu)筑而成，它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標(biāo)、不同的社會功能、不同的組織結(jié)構(gòu)、不同的激勵機制和不同的運作邏輯。這意味著，政府過多地承擔(dān)經(jīng)濟職能的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁拘缘呐まD(zhuǎn)，它必須承擔(dān)起調(diào)整經(jīng)濟增長和社會發(fā)展關(guān)系，構(gòu)建與市場經(jīng)濟相配套的利益均衡機制，促進社會公平等方面的公共責(zé)任。這不僅是構(gòu)建和諧社會的重要條件，也是現(xiàn)代政府的職能使命。

而政府如何構(gòu)建利益均衡機制，激發(fā)社會活力，擔(dān)當(dāng)起守護社會公平和正義的責(zé)任，就必須不斷推進社會管理體制創(chuàng)新。只有政府在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，提高社會管理能力，把促進社會公平作為它的一項神圣使命，和諧社會的建立才具有堅強的推動力?？梢哉f，構(gòu)建社會主義和諧社會的核心內(nèi)容就是加強社會建設(shè)與管理，推進社會管理體制的創(chuàng)新。這要求我們，必須深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立政府負責(zé)、社會協(xié)同與公眾參與的社會管理格局。

在我國，社會管理從經(jīng)濟職能的附庸，逐漸突起成為與經(jīng)濟調(diào)節(jié)并行的政府基本職能，可以說走了相當(dāng)長的一段路。改革開放以前，政府確立了中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，將社會管理納入經(jīng)濟管理范疇，通過計劃手段管理紛繁復(fù)雜與千變?nèi)f化的社會經(jīng)濟生活。它通過集權(quán)式的計劃安排來理性設(shè)計社會運轉(zhuǎn)的秩序，把社會實體的活動包起來，管到底，力求通過這個損益最小、效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中。這種管理方式在一定的時期內(nèi)是合理且有效的，但同時也僵化了社會的思想、活力，抑制了經(jīng)濟、文化、社會領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一支獨秀，而社會卻消極依賴政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力。

改革開放伊始，根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的歷史經(jīng)驗和西方社會現(xiàn)代化的理論，一些學(xué)者開始提出了經(jīng)濟、政治、社會、文化和科技等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。但是在２０世紀(jì)８０年代初，這種討論，多少還有幾分形而上學(xué)的抽象性，還未引起人們足夠的重視。相當(dāng)多的人實際關(guān)注的，仍只是經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的發(fā)展，對非經(jīng)濟因素的發(fā)展研究和認識，仍然相當(dāng)滯后。

９０年代以后，社會步入快速轉(zhuǎn)型時期，以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟運作市場化為基本內(nèi)涵的經(jīng)濟體制改革不僅直接促進了一個具有相對自主性的社會的形成，而且使得社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激烈、深刻和持續(xù)的分化，社會異質(zhì)性和不平等程度提升，社會矛盾與社會沖突增多。在這種處境下，如何通過有效的社會管理，調(diào)節(jié)紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟生活，在良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量之間達致動態(tài)平衡，這不僅是構(gòu)建和諧社會的基本面向，也是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個戰(zhàn)略性課題。

作為一個新突起的政府職能領(lǐng)域，“社會管理”概念并沒有一致的看法?？傮w上說，社會管理可以定位為：政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。它大致包括以下幾個方面：

第一，規(guī)范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體。在現(xiàn)代社會，利益主體多元化已經(jīng)成為一個不可回避的現(xiàn)象，政府不可能通過封鎖利益表達渠道，壓制社會組織來減少利益沖突。一個社會不可能沒有利益沖突，不可能沒有分歧裂痕。而好的社會在于通過提供利益表達的制度化空間，來化解沖突，彌合裂痕。如果政府不敢正視社會沖突和裂痕，不敢提供多元社會組織的存在空間，不敢提高社會的多元化水平，也就不可能擔(dān)當(dāng)起構(gòu)建和諧社會、提高政治文明的重任。

第二，創(chuàng)設(shè)完整的社會規(guī)制體系，推行社會安全系統(tǒng)工程。社會規(guī)制是指以保障人民的生命安全和身體健康，確保人民的生活秩序為目的而進行的規(guī)制。它對涉及生產(chǎn)、消費和交易過程中的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)保、信息等社會行為進行規(guī)制，以協(xié)調(diào)社會成員的利益，維護社會正常秩序。去年，安徽阜陽發(fā)生的毒奶粉事件就為我們敲響了警鐘。如果政府為提高ＧＤＰ數(shù)字而置社會安全于不顧，那么，在一個人人自危、缺乏預(yù)期的社會中，和諧發(fā)展就不可能實現(xiàn)。

第三，實施配套的社會政策，維護社會公正。隨著現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟競爭的加劇，弱勢群體邊緣化程度上升，社會沖突的張力不斷蓄積，這就需要政府從公正的理念出發(fā)，運用社會政策維護社會成員的基本生活狀態(tài)和基本權(quán)利。據(jù)報道，我國２００４年財政收入實現(xiàn)了新的突破，達到２６０００億元。由于國家財政用于社會福利和社會保障的資金比重比較小，大量的資金政府用在直接投資、改善投資環(huán)境和行政費用上，導(dǎo)致各種向弱勢群體傾斜的社會再分配政策往往缺乏力度。在這種發(fā)展態(tài)勢下，政府更需要關(guān)注社會公平問題，構(gòu)建經(jīng)過公共選擇的制度安排和社會政策，對社會不公平的分配進行有效調(diào)整，使不同群體之間的激勵得到公平的反映。

第四，樹立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會。衡量和諧社會的一個重要尺度，就是以多元互動、寬容異己、理性協(xié)商為基本特征的公民社會的形成。在西方發(fā)展歷史中，一個獨立于政治國家的市民社會不僅適應(yīng)了社會異質(zhì)性的公共需求，培養(yǎng)了公民民主的生活方式和公共精神，而且有效地填補了政府權(quán)力的合法性空白，減輕了政府的行政負擔(dān)。在一個和諧的市民社會中，社會管理的核心主題就是維護人的尊嚴(yán)和滿足人的需要，社會秩序與社會整合只是社會管理的工具性目標(biāo)，它的終極價值和最終目的是改善人民生活質(zhì)量與提高社會福利，增進社會最大多數(shù)人的最大幸福。

當(dāng)“和諧”成了我國戰(zhàn)略機遇時期的社會主調(diào)時，這實際上預(yù)示了，政府必須進行積極的轉(zhuǎn)型，推進社會管理體制創(chuàng)新，承擔(dān)起整合社會利益關(guān)系，維護社會安全，捍衛(wèi)社會公平等政治責(zé)任。這是走向和諧社會必不可少的戰(zhàn)略步驟。可以說，沒有良好的政府社會管理，就沒有社會生活的井然有序與和諧演進。人類現(xiàn)代化的發(fā)展歷程也告訴我們，必須在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展之間建立和諧一致的關(guān)系，將社會合意作為與經(jīng)濟績效平行進展的規(guī)范目標(biāo)，才能最終實現(xiàn)社會生活和諧美滿，國家長治久安的藍圖。