須有源頭活水來

夏麗萍

以上海為中心的長江三角洲（簡稱長三角）地區(qū)目前已成長為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、經(jīng)濟(jì)潛質(zhì)最好的經(jīng)濟(jì)區(qū),且正在邁向新一輪更高層次———經(jīng)濟(jì)一體化的門檻，國家也將大力打造長三角地區(qū)，使其成為國內(nèi)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的示范區(qū)，我國及亞太地區(qū)最具活力的經(jīng)濟(jì)增長極和最有實力參與世界經(jīng)濟(jì)競爭的中心區(qū)域。然而，眼下此區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合凸現(xiàn)出來的體制與機(jī)制問題已成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的阻隔。長三角經(jīng)濟(jì)一體化，呼喚體制機(jī)制的創(chuàng)新。

一、長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合面臨的體制機(jī)制瓶頸

當(dāng)前，長三角區(qū)域整合面臨的體制和機(jī)制問題與各地方政府的利益驅(qū)動、行為缺乏約束密切相關(guān)。從長三角地區(qū)的實際情況來看,存在著雙重區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系：一是以各地方政府利益為主體的行政性區(qū)際關(guān)系；二是以地方企業(yè)為利益主體的市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在現(xiàn)行體制背景下,由于各級地方政府作為一級利益主體的地位較突出，因而，在客觀上行政區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系就掩蓋、削弱了市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，甚至對市場性區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生經(jīng)常性的行政干預(yù)，以致影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合與發(fā)展。長三角經(jīng)濟(jì)圈的體制和機(jī)制的瓶頸制約直接“投影”如下:

（一）各自為政，缺乏整體協(xié)調(diào)

長江三角洲分屬兩省一市的15個城市，行政隸屬關(guān)系較復(fù)雜，受行政區(qū)劃體制的束縛，區(qū)際經(jīng)濟(jì)傳遞的規(guī)模與范圍十分有限，普遍存在著“市屬”觀念強(qiáng)、“市域”觀念弱的問題,即看問題只重行政上屬于本市轄區(qū)的地盤,卻極少把眼光擴(kuò)展到市屬以外的地方，大多舍不得放棄自身的既得利益，害怕“肥水流入外人田”。由于缺乏整體開發(fā)與發(fā)展的思路，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，更加助長了畫地為牢、以鄰為壑的不良習(xí)氣。這既干擾了地方政府之間的合作，導(dǎo)致一些區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理工程因缺乏協(xié)調(diào)而進(jìn)展緩慢，又嚴(yán)重干擾和制約了區(qū)域內(nèi)企業(yè)的市場運(yùn)作，形成所謂的條條經(jīng)濟(jì)和塊塊經(jīng)濟(jì)，影響到區(qū)域現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）行為扭曲，導(dǎo)致無序競爭

為了各自的經(jīng)濟(jì)利益，長三角省市之間乃至同一省市的區(qū)縣之間在對外開放中大都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“獨(dú)立意識”，特別是外貿(mào)出口低價競銷，招商引資相互比拼政策優(yōu)惠，如土地競相壓價，從而導(dǎo)致引資成本上升，項目效益降低。從數(shù)字上看，全區(qū)域外貿(mào)出口迅速增長，吸引外資規(guī)模不斷擴(kuò)大，但出口效益卻相對下降，許多產(chǎn)品的國際競爭力不強(qiáng)，嚴(yán)重削弱了全區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)的總體競爭力。還有以開發(fā)區(qū)建設(shè)為例,盡管輿論宣傳長三角各地政府都一致呼吁要呼應(yīng)上海，迎接輻射，但實際上各市與上海之間存在著明顯的爭投資、爭項目、爭人才、爭原料等現(xiàn)象，這種過度或惡性的競爭，不僅客觀上弱化了上海的中心優(yōu)勢，而且由于各自分散，形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，致使地區(qū)整體利益受損。另外，人為阻撓各種商品和生產(chǎn)要素的自由流動，對異地投資企業(yè)實行雙重征稅政策，嚴(yán)重影響了優(yōu)勢企業(yè)的跨地區(qū)遷移或兼并、重組，致使區(qū)域資源配置得不到優(yōu)化。

（三）自成體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)押寶在“稅大利重”的產(chǎn)業(yè)上，加之長江三角洲地區(qū)內(nèi)部資源稟賦相近，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。以兩省一市為統(tǒng)計口徑，根據(jù)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織國際工業(yè)研究中心提出的相似系數(shù)計算公式，計算出上海與江蘇的產(chǎn)業(yè)相似系數(shù)為0.82，上海與浙江的相似系數(shù)為0.76，而浙江與江蘇的相似系數(shù)竟高達(dá)0.97，表明三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象十分嚴(yán)重。城市之間的產(chǎn)業(yè)趨同問題更是如此，除上海外，長江三角洲地區(qū)各城市三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，均是第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，第三產(chǎn)業(yè)居中，各城市的特點(diǎn)不鮮明。以蘇州、無錫、常州為例，三市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基本上都是機(jī)械、紡織、化工、冶金、食品，且行業(yè)排序與比重出奇地相似。另外,在地方產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建上,各地普遍存在著“大而全”、“小而全”的布局傾向,如紡織行業(yè)都要搞“紡、織、染、銷”一條龍,結(jié)果在同構(gòu)競爭的道路上愈走愈遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同使得各地區(qū)不能發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，同時也使得投資和生產(chǎn)分散，降低了地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)效益。更為嚴(yán)重的是，還形成了大量的重復(fù)建設(shè)。重復(fù)建設(shè)本是市場充分有效競爭必然要承受的代價，但行政干預(yù)性的重復(fù)建設(shè)則會造成市場競爭的扭曲和資源配置的高成本，加劇地方保護(hù)行為，縮小市場力量的作用空間，阻礙區(qū)域市場統(tǒng)一和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。

（四）分工不明，城市功能模糊

其表現(xiàn)在沿海城市競相定位為港口城市而以發(fā)展港口產(chǎn)業(yè)和運(yùn)量較大的重化工業(yè)為中心，導(dǎo)致三角洲區(qū)域內(nèi)長江下游水域碼頭和配套道路等基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)；沿交通干線分布的內(nèi)陸城市除定位為工業(yè)城市外，競相依托本地的自然與人文景觀定位為旅游城市，由此導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性降低。這一切不僅造成了公共資源配置和使用上的浪費(fèi)，而且造成了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局的不合理，影響到大都市經(jīng)濟(jì)圈空間結(jié)構(gòu)的發(fā)育和完善，從而削弱了我國城市總體上的實力。

二、推進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的體制和機(jī)制創(chuàng)新的構(gòu)想

長江三角洲在新世紀(jì)要進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展，關(guān)鍵的問題是要建立新的具有更大整合能力的區(qū)域協(xié)調(diào)體制和機(jī)制?，F(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制雖然對推進(jìn)綜合開發(fā)起到了一定的促進(jìn)作用，但仍然受到傳統(tǒng)框架的限制，難以從根本上打破長期形成的條塊分割、各自為政的局面。分析世界各國主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域的協(xié)調(diào)模式，通常有兩種類型：一是制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制；另一種是非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。這兩種協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作方式及內(nèi)容是不同的，其成效也有所不同。制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制往往有嚴(yán)密的組織形式，它通過集體談判締結(jié)條約或協(xié)議，具有法律強(qiáng)制性；非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制則是一種松散的組織形式，它采取集體磋商而由領(lǐng)導(dǎo)人做出承諾，缺乏法律效力。一般來講，制度化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式有利于推進(jìn)區(qū)域緊密型合作與發(fā)展，但這需要具備相應(yīng)的條件，如必須充分考慮中央與地方的關(guān)系、現(xiàn)行行政體制的框架、外部競爭環(huán)境和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)程度等多種因素，從目前我國實際情況來看，實行的條件尚不成熟。為此，可采取“協(xié)商式”的非制度化機(jī)制，不斷擴(kuò)大和深化區(qū)域性合作，即在“自主參與，集體協(xié)商，共同承諾”的原則方針指導(dǎo)下，以相互尊重、平等協(xié)商和漸進(jìn)的方式處理各自事務(wù)，采取協(xié)商一致和非約束性的運(yùn)作方式，具體構(gòu)想為：

（一）設(shè)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃和目標(biāo)

這需要國家有關(guān)部門與地方政府一起編制長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展規(guī)劃，明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，明確各城市的定位和分工以及都市經(jīng)濟(jì)圈空間結(jié)構(gòu)和空間開發(fā)方向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理規(guī)劃公路、快速軌道、港口、機(jī)場等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，以避免不必要的重復(fù)建設(shè)，對信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時，要關(guān)注大都市經(jīng)濟(jì)圈在發(fā)展中遇到的問題，并加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在此值得強(qiáng)調(diào)的是，要使區(qū)域規(guī)劃具有可操作性，必須在前期規(guī)劃，注意其長遠(yuǎn)性、前瞻性、科學(xué)性。在規(guī)劃的觀念上，更強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的特色；在規(guī)劃的內(nèi)容上，要著重體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，應(yīng)從面面俱到向重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變；在規(guī)劃編制的方法上，應(yīng)提高社會的參與度，從關(guān)門編制規(guī)劃向開門編制規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

（二）促進(jìn)地方政府間達(dá)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的框架協(xié)議

制定以全國統(tǒng)一的法律和政策體系為基礎(chǔ)的、適合長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化需要的統(tǒng)一協(xié)議，該協(xié)議要在長江三角洲地區(qū)建立一種以市場競爭為基礎(chǔ)、非行政扭曲和壟斷勢力扭曲的競爭體系，逐步限制地方政府參與市場運(yùn)作的市場主體功能，充分發(fā)揮企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)的資源配置功能，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一市場的發(fā)育。這個框架協(xié)議應(yīng)是規(guī)定商品、生產(chǎn)要素自由流動、投資便利化、區(qū)域大交通體系建設(shè)，區(qū)域統(tǒng)一市場建設(shè)、區(qū)域共同服務(wù)體系建設(shè)、區(qū)域信息資源共享、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等方面的合作機(jī)制的多邊協(xié)議，具有對地方政府和經(jīng)濟(jì)主體的“隱性壓力”或法律約束力。同時，建立相應(yīng)的監(jiān)管和仲裁機(jī)制，保障框架協(xié)議的實施。此外，鑒于目前長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的諸多問題與其以行政區(qū)為單元的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益格局有直接關(guān)系，因此，為保證城市經(jīng)濟(jì)整合和一體化發(fā)展的可行性，必須從統(tǒng)計、稅收、金融等方面著手，建立有利于協(xié)同調(diào)整的利益調(diào)整機(jī)制。并通過建立利益調(diào)整機(jī)制，對部分地區(qū)在地區(qū)利益和地區(qū)機(jī)會上的損失予以補(bǔ)償，使這些地區(qū)同樣享受到協(xié)同整合后效率提高所增加的利益，從而減少城市經(jīng)濟(jì)整合和一體化發(fā)展可能遇到的阻力。

（三）建立合理的投資管理機(jī)制和共同發(fā)展基金

按照區(qū)域開發(fā)銀行的模式，組建長江三角洲開發(fā)銀行，參與國家投資項目的“拼盤開發(fā)”融資，也可以按照商業(yè)銀行法則，經(jīng)過嚴(yán)格審貸，對長江三角洲地區(qū)的開發(fā)項目實行一般商業(yè)貸款或短期融資。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立區(qū)域發(fā)展基金，該基金可依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模來籌資，也可借鑒歐盟的規(guī)則按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來籌資，主要用于跨省市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理和社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)；同時建立基金管理委員會，由江浙滬的政府官員和企業(yè)界代表組成，不管籌資額度，投票權(quán)應(yīng)相同，投票機(jī)制可以在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上全票或多數(shù)票通過。

（四）培育發(fā)展城市間橫向的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合是在市場機(jī)制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，發(fā)展的主要動力來自于各城市之間的共同利益。區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合必須建立相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則和協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)展橫向的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)置主要著力于開展城市間橫向聯(lián)系和合作的機(jī)構(gòu)，鼓勵發(fā)展各種非政府的橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，減少經(jīng)濟(jì)活動的摩擦，降低交易成本，進(jìn)一步推動長江三角洲各城市之間、鄉(xiāng)村之間及城鄉(xiāng)之間的合作向高層次、寬領(lǐng)域、緊密型方向發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。