城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新出路

盧巧玲

當(dāng)前，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題列為全黨工作的重中之重，并把社會(huì)更加和諧發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一，進(jìn)而把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。為達(dá)到這一發(fā)展目標(biāo)，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路給“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供了一條新的路子，跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”，以城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，這在現(xiàn)階段具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與“三農(nóng)”問(wèn)題的內(nèi)在聯(lián)系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨中央站在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的高度,根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)提出來(lái)的?！敖y(tǒng)籌”就是不讓城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大，使城市和農(nóng)村相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。其實(shí)質(zhì)就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤(pán)考慮；把城市和農(nóng)村存在的問(wèn)題及相互關(guān)系綜合起來(lái)研究，統(tǒng)籌加以解決?！叭r(nóng)”問(wèn)題是相互聯(lián)系、相互貫通的整體問(wèn)題，要解決農(nóng)村的問(wèn)題必然涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)民問(wèn)題，而這些問(wèn)題又是與工業(yè)、城市及其他社會(huì)階層相聯(lián)系的。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，解決“三農(nóng)”問(wèn)題必須跳出“以農(nóng)言農(nóng)”的傳統(tǒng)，把“三農(nóng)”問(wèn)題放在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大背景之中，從戰(zhàn)略目標(biāo)上總體把握，統(tǒng)籌安排。首先，應(yīng)調(diào)整政策，在國(guó)民收入分配格局上向“三農(nóng)”傾斜：增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；增加對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)，把施惠重點(diǎn)放在農(nóng)村，把農(nóng)民受惠作為中心。其次，應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場(chǎng)互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化、城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化，以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。與此同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度創(chuàng)新，逐步建立有利于廢除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代農(nóng)村制度，給農(nóng)民真正的國(guó)民待遇，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)、體現(xiàn)公平、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

二、當(dāng)前“三農(nóng)”存在的突出矛盾與主要問(wèn)題

在過(guò)去的一年里，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為平衡地發(fā)展，這與新一屆政府高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題的緊迫性是分不開(kāi)的。中央及各地政府相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，“三農(nóng)”問(wèn)題所帶來(lái)的矛盾有所緩和。但我們應(yīng)該清醒地看到，目前“三農(nóng)”問(wèn)題還是比較嚴(yán)重的，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)拉大

2003年，農(nóng)民人均純收入2622元，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)4.3%。在農(nóng)民平均純收入的數(shù)字背后，有幾億生活在中西部、邊疆貧困地區(qū)的農(nóng)民，收入則大大低于平均數(shù)，其生存質(zhì)量、生產(chǎn)條件、受教育程度、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障程度等，與城市發(fā)達(dá)地區(qū)相比，不僅沒(méi)有縮小且呈日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距、東西部差距繼續(xù)擴(kuò)大。改革開(kāi)放之初的1978年城鄉(xiāng)居民收入差距為2.57∶1，1983年一度縮小到1.7∶1。而后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，收入差距不但沒(méi)有縮小，反而不斷擴(kuò)張。2000年擴(kuò)大到2.8∶1，2001年為2.9∶1，2002年則達(dá)到3.1∶1。如果將城市居民享受的住房、醫(yī)療、教育、交通以及公共服務(wù)計(jì)算在內(nèi),城鄉(xiāng)居民真實(shí)的收入差距大約在6∶1左右。由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、消費(fèi)能力較低，除農(nóng)村的耐用消費(fèi)品普遍比城市晚15年外，占人口比重60%的農(nóng)民在全國(guó)消費(fèi)中的比例不到30%，農(nóng)民的儲(chǔ)蓄存款僅占全國(guó)儲(chǔ)蓄額的15%左右。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約了農(nóng)民的自由流動(dòng)，也使得多數(shù)農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障

農(nóng)村中被土地所吸收的人口數(shù)量十分有限，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，這部分剩余的勞動(dòng)力就會(huì)流向城市中的其他部門(mén)，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。但由于我國(guó)歷史上就存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)設(shè)置了許多障礙。雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，對(duì)農(nóng)民就業(yè)和流動(dòng)的束縛逐漸解除，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的制約有所弱化，但城鄉(xiāng)分割制度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變革，特別在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、就業(yè)制度、子女上學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面依然是兩種制度、兩種待遇和兩種利益格局。這種城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的后果一是農(nóng)民被封鎖在有限的耕地上，限制了農(nóng)民合理的流動(dòng)，農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，這些被滯留在農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力因找不到新的出路而聚眾賭博等，敗壞了農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣，引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定；二是由于長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割，使得農(nóng)民缺乏社會(huì)保障意識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中只追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而很少考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障問(wèn)題。

（三）不合理的土地制度不能很好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求

在中國(guó)二十多年的農(nóng)村改革中，土地制度的不合理嚴(yán)重制約了農(nóng)村改革的深度和廣度。雖然國(guó)家確定了農(nóng)民承包土地30年不變的政策，但土地的所有權(quán)依然屬于集體，農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有可靠的權(quán)益。目前土地制度安排已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)關(guān)系，土地問(wèn)題不解決，農(nóng)民的積極性就無(wú)法調(diào)動(dòng)，農(nóng)業(yè)的效益就不可能提高。這在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中表現(xiàn)得尤其明顯。一方面，由于土地制度特別是土地市場(chǎng)制度安排不健全，土地所有權(quán)集體所有，產(chǎn)權(quán)不清，不能實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)移，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以在土地財(cái)產(chǎn)優(yōu)化基礎(chǔ)上進(jìn)行，而只能用行政命令來(lái)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)。這樣，土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中雖然增值了，但農(nóng)民卻沒(méi)有好處。另一方面，國(guó)家規(guī)定農(nóng)民的土地不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，就是在二級(jí)市場(chǎng)農(nóng)民也沒(méi)有發(fā)言權(quán)。這樣就會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)征、低價(jià)征購(gòu)?fù)恋氐男袨?，造成農(nóng)民的土地利益流失。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳錫文估計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億的損失。土地是農(nóng)村最大的資源，而這個(gè)最大的資源按現(xiàn)行的制度卻不能直接參與市場(chǎng)的配置，因而難以發(fā)揮出最大的效益，農(nóng)村的貧窮狀況也就難以改變。

（四）目前農(nóng)村的行政管理體制使得農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重

針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家曾經(jīng)三令五申，規(guī)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不得超過(guò)農(nóng)民家庭上年人均純收入的5%，政府也進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，雖然使農(nóng)民負(fù)擔(dān)較前有所下降，但是并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，因?yàn)槊艿闹饕词俏覈?guó)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)臃腫、人員眾多?，F(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)重疊，職責(zé)不清，包攬過(guò)多，效率低下，政府運(yùn)作成本太高，致使農(nóng)村的管理成本很高。在經(jīng)費(fèi)壓力下，許多地方向農(nóng)民征收新的稅費(fèi)、集資攤派、亂罰款的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，這勢(shì)必增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，一些地方調(diào)查結(jié)果表明，不合理負(fù)擔(dān)占農(nóng)民人均收入的5%~7%。

三、用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的路徑與措施

（一）加快農(nóng)村城市化步伐，建設(shè)小城鎮(zhèn)，在中小城鎮(zhèn)大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)

要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，其根本途徑是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移是工業(yè)化過(guò)程的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是提高農(nóng)民生活水平的一條途徑。小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城市和農(nóng)村的紐帶，是“城市之尾，農(nóng)村之首”，兼有城市和農(nóng)村的一些特點(diǎn)，是農(nóng)村一定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，具有較強(qiáng)的輻射能力。小城鎮(zhèn)靠近農(nóng)村，進(jìn)入門(mén)檻較低，比較適合物質(zhì)資本和人力資本積累較少的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，有利于較快地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也給城市減輕了壓力。發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的大戰(zhàn)略，促進(jìn)了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。遵循比較優(yōu)勢(shì)原則，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，應(yīng)該是以中小企業(yè)為主、成本低廉卻具有相當(dāng)強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)密集型企業(yè)。因此，國(guó)家應(yīng)在制訂財(cái)稅、信貸等宏觀政策時(shí)多考慮中小企業(yè)的發(fā)展。

（二）維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的根本利益，加快農(nóng)民市民化

實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好農(nóng)民的根本利益，是全面建設(shè)小康社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳地，也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重點(diǎn)。為了更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，需要加快農(nóng)民市民化的進(jìn)程，政府應(yīng)從以下兩方面創(chuàng)造條件。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。各地要建立農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)中心，建立和健全就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)電視、廣播等手段及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布信息。二是建立和完善社會(huì)保障體系。進(jìn)城農(nóng)民不僅應(yīng)有就業(yè)的平等權(quán)，而且還應(yīng)通過(guò)社會(huì)保障制度改革，盡快享受與城市市民統(tǒng)一的福利待遇。從目前的實(shí)際出發(fā)，首先要為進(jìn)城農(nóng)民工建立失業(yè)保險(xiǎn)、意外人身保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，其次要為進(jìn)城較久的農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傊?，為了促進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程，解決農(nóng)民人口太多的問(wèn)題，政府應(yīng)盡可能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步推進(jìn)以戶籍制度改革為中心，逐步改革城市就業(yè)的社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、教育、入托等制度性壁壘，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力入城后能與城市居民得到平等的待遇。

（三）建立起能夠保障農(nóng)民利益，保障農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的土地制度

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城市化的進(jìn)程也將不斷加快。我國(guó)現(xiàn)行征地制度規(guī)定，因建設(shè)占用農(nóng)村集體土地的，必須采用征用的方式，政府先把集體土地變成國(guó)有土地，然后再以市場(chǎng)價(jià)格出讓，而征地時(shí)的價(jià)格只是市場(chǎng)價(jià)格的極小部分，法定的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)不足以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。這種現(xiàn)行的土地制度安排極不合理，沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)，從而造成了農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，土地被征使農(nóng)民喪失了最基本的生產(chǎn)資料和生存基礎(chǔ)，一些農(nóng)民淪為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)”狀態(tài)，給農(nóng)村穩(wěn)定造成了隱患，加劇了城鄉(xiāng)矛盾。

在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)民失地現(xiàn)象是不可避免的，關(guān)鍵是給失地農(nóng)民以合情合理的補(bǔ)償，使農(nóng)民參與分享城市化和工業(yè)化的成果。這種補(bǔ)償應(yīng)該是建立在市場(chǎng)化、法律化、制度化基礎(chǔ)上的。因此應(yīng)改善農(nóng)村土地征用制度，依法建立土地流轉(zhuǎn)制度。按市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的征地制度為公開(kāi)、透明的市場(chǎng)化用地制度，立法保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（四）改革農(nóng)村基層行政管理體制，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

目前“三農(nóng)”問(wèn)題的許多方面是由基層官僚機(jī)構(gòu)帶來(lái)的。要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，最終必須依靠八億中國(guó)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，要下決心改變對(duì)農(nóng)村工作統(tǒng)得過(guò)多、過(guò)死，管得過(guò)細(xì)的做法。這樣就要改革農(nóng)村基層行政管理體制，從而在根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員、減少開(kāi)支、降低政府的運(yùn)作成本。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，在全面推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行自治。要把本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)的職能交給市場(chǎng)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則辦事，以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的建立，拉動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)于教育、衛(wèi)生等農(nóng)村的公共事業(yè)，政府要加大發(fā)展力度，承擔(dān)起政府應(yīng)該承擔(dān)的職能。通過(guò)改革理順一系列關(guān)系，從而改善政府與農(nóng)民的關(guān)系，為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展提供保障，以便更好地促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)。