中國(guó)反洗錢(qián)立法箭在弦上

張紅地

中國(guó)的反洗錢(qián)立法宗旨和立法目的應(yīng)該為：為打擊洗錢(qián)犯罪，防范毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪等嚴(yán)重犯罪的違法所得及所產(chǎn)生的收益流入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，維持金融市場(chǎng)和金融秩序的穩(wěn)定，保障政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，依據(jù)有關(guān)法律和國(guó)際公約，制定中國(guó)的反洗錢(qián)法。

與主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，中國(guó)對(duì)洗錢(qián)犯罪的關(guān)注比較晚。從發(fā)展過(guò)程看，中國(guó)立法層對(duì)反洗錢(qián)的認(rèn)識(shí)和關(guān)注大約開(kāi)始于20世紀(jì)90年代中期，1997年3月通過(guò)的中國(guó)《刑法》第191條規(guī)定了洗錢(qián)罪。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)有關(guān)部門(mén)開(kāi)始出臺(tái)一些部門(mén)的反洗錢(qián)規(guī)定，反洗錢(qián)工作已經(jīng)被列入中國(guó)立法當(dāng)局和銀行監(jiān)管當(dāng)局的工作重點(diǎn)。有消息稱(chēng)，中國(guó)反洗錢(qián)法即將于近期正式出臺(tái)。

中國(guó)政府對(duì)洗錢(qián)犯罪的認(rèn)識(shí)起源于1988年12月中國(guó)政府簽署的《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》，在這里中國(guó)政府將反洗錢(qián)上升為一項(xiàng)國(guó)際公約要求的法定義務(wù)。在國(guó)際反洗錢(qián)立法迅速發(fā)展的背景下，中國(guó)政府1997修訂的《刑法》（第191條）規(guī)定了洗錢(qián)罪的罪狀和法定刑，結(jié)束了中國(guó)在反洗錢(qián)方面無(wú)明確規(guī)定的局面。新刑法頒布后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)相應(yīng)加快反洗錢(qián)相關(guān)立法步伐，主要表現(xiàn)在制定兩方面的規(guī)范：即對(duì)大額現(xiàn)金交易的預(yù)防性規(guī)范和對(duì)外匯現(xiàn)鈔交易、攜帶與匯款出入境的預(yù)防性規(guī)范。2003年1月份，中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局頒布了三個(gè)反洗錢(qián)的規(guī)定，成為我國(guó)歷史上專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立的反洗錢(qián)規(guī)定。它們是《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》、《金融機(jī)構(gòu)大額可疑外匯交易報(bào)告管理辦法》。

從反洗錢(qián)的組織機(jī)構(gòu)看，目前人民銀行、公安部等部門(mén)正致力于推動(dòng)反洗錢(qián)工作機(jī)構(gòu)的建立、反洗錢(qián)法規(guī)的完善，并積極開(kāi)展反洗錢(qián)國(guó)際合作，這表明中國(guó)反洗錢(qián)工作正在進(jìn)入一個(gè)新的階段。

將洗錢(qián)行為犯罪化是反洗錢(qián)的一項(xiàng)重要措施。雖然，中國(guó)1997年修訂后的刑法增加了洗錢(qián)罪的條款，但由于中國(guó)對(duì)洗錢(qián)活動(dòng)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致立法還存在一些問(wèn)題。為了進(jìn)一步改進(jìn)中國(guó)的反洗錢(qián)工作，從立法角度看還有待于進(jìn)一步完善和增加必要的內(nèi)容。

多層次法律體系

從加強(qiáng)中國(guó)反洗錢(qián)立法和完善有關(guān)措施的角度看，今后的發(fā)展和改進(jìn)方向應(yīng)以單行的反洗錢(qián)法為核心，構(gòu)建多層次的全面的反洗錢(qián)法律體系。具體講，應(yīng)該構(gòu)建三個(gè)層次的全面的反洗錢(qián)法律體系。第一個(gè)層次是法律層面上的，建議制定反洗錢(qián)法、銀行保密法、現(xiàn)金交易法、外匯管理法。修訂商業(yè)銀行法、海關(guān)法等，使這些法律在銀行保密制度方面、刑事處罰方面以及調(diào)查取證方面與反洗錢(qián)法保持一致。這個(gè)單行的反洗錢(qián)法，應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋銀行、信托、投資、保險(xiǎn)、證券等不同的金融領(lǐng)域和從事金融業(yè)務(wù)的各類(lèi)主體，包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人，同時(shí)也應(yīng)包括可能被洗錢(qián)犯罪分子利用的其他經(jīng)營(yíng)主體和個(gè)人，從而建立起一道預(yù)防洗錢(qián)的“長(zhǎng)城”，改變目前反洗錢(qián)立法面臨的缺憾。同時(shí)，也便于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)依法實(shí)施反洗錢(qián)監(jiān)管和各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)正確履行反洗錢(qián)法律義務(wù)。第二個(gè)層次是根據(jù)法律由國(guó)務(wù)院頒布有關(guān)反洗錢(qián)方面的行政法規(guī)，如制定《國(guó)家反洗錢(qián)戰(zhàn)略》，修改《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》和《個(gè)人存款賬戶(hù)實(shí)名制規(guī)定》等。第三個(gè)層次是由中國(guó)人民銀行制定有關(guān)反洗錢(qián)的政策指引，完善與洗錢(qián)有關(guān)的金融規(guī)章制度。另外，在這個(gè)層面上，各金融機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)自身的情況，制定反洗錢(qián)的業(yè)務(wù)操作規(guī)程。

單獨(dú)立法

制定單獨(dú)的反洗錢(qián)法，將反洗錢(qián)范圍擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)。建議中國(guó)的反洗錢(qián)立法宗旨和立法目的應(yīng)該為：為打擊洗錢(qián)犯罪，防范毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪等嚴(yán)重犯罪的違法所得及所產(chǎn)生的收益流入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，維持金融市場(chǎng)和金融秩序的穩(wěn)定，保障政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，依據(jù)有關(guān)法律和國(guó)際公約，制定中國(guó)的反洗錢(qián)法。建議中國(guó)對(duì)洗錢(qián)應(yīng)該界定為：明知是毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、走私犯罪以及其他的違法所得及其產(chǎn)生的收益，為掩飾、隱瞞其來(lái)源和性質(zhì)，有下列行為之一的構(gòu)成洗錢(qián)犯罪：（1）提供資金賬戶(hù)的；（2）協(xié)助將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金或者金融票據(jù)的；（3）通過(guò)轉(zhuǎn)賬或者其他結(jié)算方式協(xié)助資金轉(zhuǎn)移的；（4）協(xié)助將資金匯往境外的；（5）以其他方法掩飾、隱瞞犯罪的違法所得及其收益的性質(zhì)和來(lái)源的。把反洗錢(qián)的視線(xiàn)從毒品犯罪擴(kuò)大到所有嚴(yán)重的犯罪活動(dòng)。中國(guó)有必要把洗錢(qián)罪的外延從毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、走私犯罪擴(kuò)大到所有嚴(yán)重犯罪，并進(jìn)一步明確洗錢(qián)罪的具體表現(xiàn)形式。

鑒于金融業(yè)在反洗錢(qián)工作中具有特殊的地位和作用，建議在反洗錢(qián)法中對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其工作人員違反有關(guān)反洗錢(qián)法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任做出具體的規(guī)定。特別對(duì)未履行金融實(shí)名制、保持交易記錄、交易申報(bào)、嫌疑交易報(bào)告義務(wù)的；明知是犯罪的違法所得及其產(chǎn)生的收益，仍為其開(kāi)立賬戶(hù)的，或協(xié)助將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金或者金融票據(jù)的，或通過(guò)轉(zhuǎn)賬等結(jié)算方式協(xié)助資金轉(zhuǎn)移的，或協(xié)助將資金匯往境外的，以及以其他方法掩飾、隱瞞犯罪的違法所得及其收益的性質(zhì)和來(lái)源的；明知客戶(hù)因涉嫌洗錢(qián)受調(diào)查仍與之進(jìn)行金融交易的；明知客戶(hù)的存款是通過(guò)洗錢(qián)獲得，卻為其開(kāi)戶(hù)或轉(zhuǎn)移的等行為的懲罰做出明確規(guī)定。

提升反洗錢(qián)法律地位

中國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)法，有關(guān)反洗錢(qián)的法律制度散見(jiàn)于各法規(guī)和規(guī)章中，許多規(guī)定容易發(fā)生沖突，實(shí)際不容易操作。如2000年４月國(guó)務(wù)院頒布的《個(gè)人存款實(shí)名制規(guī)定》要求個(gè)人在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立儲(chǔ)蓄存款賬戶(hù)時(shí)必須使用其法定身份證件上的姓名；《大額現(xiàn)金支付登記備案制度》規(guī)定大額提現(xiàn)采取預(yù)約、登記和備案制度；中國(guó)人民銀行發(fā)布的《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》和國(guó)家外匯管理局制定的《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，凡在中國(guó)境內(nèi)居留1年以上的個(gè)人，短期出國(guó)留學(xué)、訪(fǎng)問(wèn)人員，中國(guó)境內(nèi)的法人機(jī)構(gòu)和外國(guó)駐華機(jī)構(gòu)與非中國(guó)居民、機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的收支交易，均應(yīng)向國(guó)家外匯管理機(jī)關(guān)申報(bào)。一方面由于反洗錢(qián)法律的制定可能與中國(guó)《商業(yè)銀行法》中有關(guān)為客戶(hù)保密的條款相沖突，另一方面由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融的一體化，跨國(guó)的洗錢(qián)活動(dòng)日益猖獗，反洗錢(qián)的實(shí)施可能涉及到各國(guó)的司法協(xié)助問(wèn)題。因此，提升反洗錢(qián)的法律地位，建立專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)法有助于反洗錢(qián)的貫徹實(shí)施。

擴(kuò)大洗錢(qián)上游犯罪

現(xiàn)行刑法將洗錢(qián)罪的上游犯罪限定為毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪和走私犯罪。這一限制，不僅不利于對(duì)其他犯罪活動(dòng)的打擊，也不利于對(duì)洗錢(qián)犯罪的打擊。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各種經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題比較突出。近幾年出現(xiàn)了大量的逃稅、詐騙、貪污、受賄和資本外逃等經(jīng)濟(jì)犯罪。這些犯罪的隱秘性較高，不易被發(fā)現(xiàn)，而反洗錢(qián)中采用的追蹤“黑錢(qián)的尾巴”的手段不失為一種較好的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的方式。此外，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)大量的犯罪所得被清洗的現(xiàn)象，這些犯罪所得能否清洗成功，已越來(lái)越成為這些犯罪最終利益實(shí)現(xiàn)的決定因素。將這些犯罪納入洗錢(qián)罪的上游犯罪，有利于防止和打擊這些犯罪。

現(xiàn)行刑法將洗錢(qián)罪的上游犯罪限定為毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪和走私犯罪，也給公訴活動(dòng)增加了困難。根據(jù)刑法規(guī)定，被告必須明知是毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪和走私犯罪的違法所得及其產(chǎn)生的收益進(jìn)行洗錢(qián)才構(gòu)成犯罪。這一要求給檢察機(jī)關(guān)提出了證明上的難題。所謂“明知”就是明確的認(rèn)識(shí)，即明確地知道是這些罪中的哪類(lèi)罪的違法所得及其產(chǎn)生的收益。在司法實(shí)踐中要證明被告的這種明知是非常困難的。

擴(kuò)展外延

增加相關(guān)罪名，擴(kuò)大洗錢(qián)罪的外延。目前，中國(guó)《刑法》規(guī)定只有毒品、走私和黑社會(huì)性質(zhì)有組織犯罪所獲非法收益的清洗才構(gòu)成洗錢(qián)罪，存在著明顯的弊端，一是不利于金融機(jī)構(gòu)等資金周轉(zhuǎn)服務(wù)單位對(duì)可疑洗錢(qián)交易的甄別，也不利于司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)洗錢(qián)行為的認(rèn)定；二是不利于打擊其他能取得巨大經(jīng)濟(jì)收益的犯罪行為；三是與國(guó)際慣例和國(guó)際反洗錢(qián)法律不完全一致，不利于國(guó)際反洗錢(qián)合作。有必要借鑒國(guó)際慣例和國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，將洗錢(qián)罪的上游犯罪規(guī)定為一切能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的犯罪行為，如逃稅、詐騙、貪污受賄、搶劫等犯罪，規(guī)定一切犯罪收益的轉(zhuǎn)移、隱藏等都屬洗錢(qián)罪的范疇。

另外，金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)措施在一定程度上有損于金融機(jī)構(gòu)本身的利益。為了確保這些措施得以貫徹執(zhí)行，必須以刑法作為后盾，規(guī)定任何違反現(xiàn)金交易申報(bào)規(guī)定，不報(bào)、假報(bào)信息或故意規(guī)避申報(bào)的行為構(gòu)成妨害交易申報(bào)規(guī)定罪；以假名開(kāi)立賬戶(hù)構(gòu)成犯罪等。

重典反洗錢(qián)

1997年《刑法》第191條規(guī)定，對(duì)洗錢(qián)犯罪沒(méi)收違法所得及其產(chǎn)生的收益，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處洗錢(qián)數(shù)額5%以上20%以下罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處洗錢(qián)數(shù)額5%以上20%以下罰金。洗錢(qián)犯罪所帶來(lái)的巨大收益決定了犯罪分子往往不惜鋌而走險(xiǎn)，甚至于敢冒殺頭的危險(xiǎn)，不重罰不足以懲治此類(lèi)犯罪。建議將洗錢(qián)犯罪的法定最高刑期規(guī)定為無(wú)期徒刑。在附加刑方面，由于洗錢(qián)犯罪分子往往具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，目前所規(guī)定的罰金數(shù)額不足以有效地懲戒、威懾犯罪分子，建議將洗錢(qián)罪罰金規(guī)定為被洗錢(qián)數(shù)額的50%以上2倍以下。

同時(shí)，為了確保在預(yù)防和控制洗錢(qián)犯罪中各項(xiàng)金融控制措施的有效執(zhí)行，建議在今后的刑事立法中增加相關(guān)的洗錢(qián)犯罪罪名，并加大懲罰力度。一是規(guī)定明知涉及金融交易的財(cái)產(chǎn)是特定的非法行為所得，實(shí)施或企圖實(shí)施事實(shí)上涉及特定非法行為所得的金融交易，構(gòu)成非法金融交易罪。二是規(guī)定明知將從特定非法行為中獲得的加之超過(guò)一定數(shù)額的財(cái)產(chǎn)與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貨幣交易或者商業(yè)交易的行為，構(gòu)成非法所得進(jìn)行金融交易罪。三是規(guī)定任何違反現(xiàn)金交易申報(bào)規(guī)定，不報(bào)、假報(bào)信息或故意規(guī)避申報(bào)的行為，構(gòu)成妨害交易申報(bào)規(guī)定罪。對(duì)違反上述罪名的金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲的刑事懲罰。建議最高刑期規(guī)定為無(wú)期徒刑，在附加刑方面，建議將罰金規(guī)定為非法收益所得的50%以上2倍以下。