發(fā)行審核：證監(jiān)會的“畸形”權(quán)力

王晨波　陳　曉　劉　彥

10多年來，中國股票發(fā)行的審核權(quán)力，經(jīng)歷了上收—分權(quán)—半透明的演化過程，但變的只是審核形式。

從1990年12月上海證券交易所成立至今，中國的證券市場已發(fā)展了15年。這期間，證券的發(fā)行審核方式可謂變化多端：額度管理、指標(biāo)管理、通道制、保薦制……各種稱謂的背后是權(quán)力的轉(zhuǎn)移和變遷。

權(quán)力拉鋸的產(chǎn)物

“最初高層在對證監(jiān)會的權(quán)力設(shè)計中并沒有將發(fā)行審批權(quán)納入其管轄范圍?！弊C監(jiān)會原發(fā)行部官員對本刊說。但經(jīng)過中央和地方對于證券市場的幾輪“權(quán)力拉鋸”，最終形成了證監(jiān)會壟斷發(fā)行權(quán)力的格局。

與世界其他國家不同，中國證券市場是在地方政府的大力支持下成立的，最初上海和深圳兩個交易所掌握著發(fā)行審批的權(quán)力。也就是說，誰能上市最終還是地方政府說了算。這種局面從證監(jiān)會1992年10月成立之后開始改變，中國證券的發(fā)行監(jiān)管權(quán)也開始緩慢“上收”。

1993至1995年，中國實行“額度管理”。其主要做法是，國務(wù)院證券管理部門先確定總額度，然后根據(jù)各個省級行政區(qū)域和行業(yè)的需要分配總額度，再由省級政府或行業(yè)主管部門來選擇和確定可以發(fā)行股票的企業(yè)(主要是國企)。

在這個階段共確定了105億股發(fā)行額度。此后，股票發(fā)行又實行了“指標(biāo)管理”。即由國務(wù)院證券管理部門確定在一定時期內(nèi)應(yīng)發(fā)行上市的企業(yè)家數(shù)，然后向省級政府和行業(yè)管理部門下達(dá)股票發(fā)行家數(shù)指標(biāo)。省級政府或行業(yè)管理部門據(jù)此推薦預(yù)選企業(yè)。

“額度管理”和“指標(biāo)管理”，都是以指令性計劃為特點的“審批制”。這一階段地方及一些部委在股票發(fā)行上擁有很大權(quán)力。

這局面直到1998年才告一段落。1998年2月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國務(wù)院證券委與中國證監(jiān)會合并組成國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，即現(xiàn)在的證監(jiān)會。

在權(quán)力上收過程中，經(jīng)歷了很多頗有意味的“拉鋸”。據(jù)了解，當(dāng)時地方和中央各有一套審批制度；地方、中央對于證券市場的印花稅分成也從三七分成變?yōu)槿渴諝w中央。

證券發(fā)行的審批權(quán)完全收歸中央后，證監(jiān)會發(fā)行部就成了這一權(quán)力的載體。

行政化的審批制度成為滋生腐敗的溫床。據(jù)原證監(jiān)會一位工作人員介紹，在證監(jiān)會內(nèi)部，大家都知道，發(fā)行部收受賄賂的機(jī)會最多。“前些年，我們各部門都被要求向紀(jì)檢部門交納收到的禮品，發(fā)行部門交的數(shù)量最多?！边@位前證監(jiān)會官員對本刊說。

另一個例子是，一位發(fā)行部官員向上級組織交納了別人送來的數(shù)萬元禮金，并受到表揚。但其他部門的一些官員私下認(rèn)為，上交錢財是嫌棄送的禮金太少。

由于發(fā)行部門生存環(huán)境復(fù)雜及各種不同意見叢生。最終，在90年代中期許多發(fā)行部的人員離開了證監(jiān)會。

此時，中國證券市場還發(fā)生了“紅光虛假上市案”。紅光實業(yè)顯然是審批制度下的產(chǎn)物。1998年11月20日，證監(jiān)會公布了對紅光實業(yè)、成都市蜀都會計師事務(wù)所等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)責(zé)任人處罰的通報。

但作為審批機(jī)構(gòu)的發(fā)行部卻未因此受罰。這時，證監(jiān)會的審批權(quán)在業(yè)內(nèi)第一次受到廣泛質(zhì)疑和批評，并引發(fā)了1999年的發(fā)審制度改革。

權(quán)力逐步演化

這次改革決定成立一個發(fā)行審核委員會(后簡稱發(fā)審委)。發(fā)審委由證監(jiān)會、交易所、學(xué)者等多名人員組成，目的在于分化1999年以前的發(fā)審權(quán)力集中現(xiàn)象。

值得注意的是，這次改革中，“審批制”已經(jīng)被“審核制”所替代，實現(xiàn)了“從計劃分配制向委員會舉手的形式上的突破”。

1999年實施的《證券法》明確規(guī)定：“國務(wù)院證券管理機(jī)構(gòu)依照法定條件負(fù)責(zé)核準(zhǔn)股票發(fā)行申請?！?000年3月《股票發(fā)行核準(zhǔn)程序》頒布實施，標(biāo)志著“核準(zhǔn)制”的正式施行。

核準(zhǔn)制取消了由行政方法分配指標(biāo)的做法，改為由主承銷商推薦、發(fā)行審核委員會表決、證監(jiān)會核準(zhǔn)的辦法。

2001年3月，中國證券市場開始實行了核準(zhǔn)制下的“通道制”，也就是向各綜合類券商下達(dá)可推薦擬公開發(fā)行股票的企業(yè)家數(shù)。只要具有主承銷商資格，就可獲得2至9個通道，具體的通道數(shù)以2000年該主承銷商所承銷的項目數(shù)為基準(zhǔn)，新的綜合類券商將有2個通道數(shù)。

這被認(rèn)為是象征性的變革，因為審核權(quán)力雖被分散的主體共同行使，但是權(quán)力本身并沒有絲毫的削弱。原來由地方政府推薦上市公司變?yōu)橛勺C券公司推薦的方式，看上去，只是一個簡單的權(quán)力主體轉(zhuǎn)變。

大部分證券公司都是地方政府所有，因此一些地方政府又卷入進(jìn)來，形成了證券市場上新的利益集團(tuán)。中國證券市場多次大的政策調(diào)整，都有這些利益集團(tuán)的身影?！拔以谧C監(jiān)會時，不少政策調(diào)整都是先聽券商說，然后才看到正式通知?！鄙鲜鲎C監(jiān)會前任官員對本刊說。

事實也證明了這次改革的效果并不好。最明顯的例子是，2000年6月20日，證監(jiān)會發(fā)審委核準(zhǔn)海通海高科(000991)發(fā)行股票。這又是一樁虛假上市案，涉案人員紛紛被制裁。但發(fā)審委委員又是沒有一個因此受罰。

有意味的是，此時，發(fā)審委委員的名單是保密的。證監(jiān)會辦公廳的一位人士透露說，一位證監(jiān)會副主席曾建議名單公開，但結(jié)果發(fā)審委委員們紛紛抱怨，“很多公司肯定來找，個人安全問題也是很難解決。”后來，這個問題不了了之。

不公開的信息，在中國的資本市場往往就是稀缺的資源。80人的發(fā)審委名單剛開始就在投行和券商中暗自流傳甚至蔓延到社會上。據(jù)說一證監(jiān)會高官從火車站花費50元買到一份發(fā)審委名單，看過發(fā)現(xiàn)竟然一字不差。

這樣的發(fā)審制下，中國證券市場上的劣質(zhì)上市公司層出不窮，投資者收益難以保障。據(jù)統(tǒng)計，從1992年到2003年的12年間，深滬兩市全部投資者的總體投資無任何收益。

這種狀況又引發(fā)了2003年的發(fā)審新政。去年12月24日，新一屆發(fā)審委委員登場。發(fā)審委委員由原來的80名縮減到25名，不但公開姓名，而且公布投票的結(jié)果。

雖然這是一種進(jìn)步，“但發(fā)審委委員的權(quán)力并未有任何改變，相關(guān)的‘公關(guān)活動也沒有明顯減少?！北本┮晃蝗掏缎胁靠偙O(jiān)對本刊說。

令人擔(dān)憂的事發(fā)生了。2004年以來的新股發(fā)行中，基本沾染上以往上市公司的所有弊病。

在市場層面就是上市后業(yè)績大變臉。滬深兩市上市公司2004年半年報顯示：上市不到三個月的北方創(chuàng)業(yè)(600967)，上半年該公司凈利潤，同比下降47.98%；每股收益同比下降68.91%；另外一支6月14日剛剛上市的汽車股——長豐汽車(600991)，上半年公司凈利潤和每股收益同比下降22.12%和36.36%。

不變的壟斷

對于這些似曾相識的亂相，證監(jiān)會發(fā)行部門不僅事前沒能防范，事后也沒有有力的處罰措施。

令廣大投資者憤怒的是，對于很多暴露問題極大的上市公司，也只是譴責(zé)了事。一個擁有極大權(quán)力的機(jī)構(gòu)面對監(jiān)管對象卻顯得軟弱，這讓人費解。

事實上，政府的過度參與乃是造成資本市場大環(huán)境扭曲的根本動因。在中國證券市場上，大量的國有股使政府成為最大的市場參與者。對證監(jiān)會來說，即“受制”于政府又要“管制”政府，這幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。

“中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色定位和職能分配顯得有些非驢非馬。”上海證券交易所研究中心主任胡汝銀認(rèn)為。從最初的“審批”到目前的“審核”，證監(jiān)會的權(quán)力成為了一個平衡各級政府利益的工具，有人比喻，“監(jiān)管者的堅牙利齒被包了起來”，證券監(jiān)管過程甚至演變?yōu)橐粋€復(fù)雜的政治過程。

與政府千絲萬縷的聯(lián)系，還使得證監(jiān)會有著眾多相互矛盾的目標(biāo)。如穩(wěn)定市場、保護(hù)投資者、滿足各級領(lǐng)導(dǎo)和政府的偏好意愿等。目標(biāo)之間的相互背離和矛盾，這些都極大限制了它監(jiān)管職能發(fā)揮。

令人擔(dān)憂的是，這種行政性權(quán)力還有“擴(kuò)張沖動”的傾向。王小石案后，證監(jiān)會基金監(jiān)管部的一位人士甚至對本刊說，發(fā)審委的權(quán)力應(yīng)該重新收歸證監(jiān)會，這顯然是一種改革復(fù)歸的想法。

目前看來，雖然已有兩位前任發(fā)審委委員被抓，制度缺陷暴露無遺。但削弱權(quán)力過度集中現(xiàn)象的改革舉措仍沒有提上議事日程。而事實上，在大的體制環(huán)境未發(fā)生重大變化的情況下，現(xiàn)行股票發(fā)行監(jiān)管制度改革就只能是一種過渡性和試探性的安排。

“根本上看，股票發(fā)行監(jiān)管制度改革要與政府體制改革相配套和相一致。股票發(fā)行監(jiān)管制度要逐步減少行政干預(yù)色彩并向注冊制過渡。”國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長郭勵弘說。