“三無”農(nóng)民利益如何受到保護(hù)？

王小映

征地毀掉了我家的田

福建省長(zhǎng)汀縣大同鎮(zhèn)草坪村的黃石木生（左）夫婦在被毀的秧田前嚎啕大哭（6月4日攝）。黃石木生夫婦為保住自家37畝稻秧，在田間守了兩天半，但最終稻秧被毀掉。

近年來，福建省長(zhǎng)汀縣掀起的開發(fā)區(qū)熱，讓當(dāng)?shù)乩习傩彰媾R征地之痛。在國務(wù)院三令五申保護(hù)農(nóng)民耕地，清理整頓開發(fā)區(qū)的大背景之下，長(zhǎng)汀縣仍大量征用農(nóng)民耕地建設(shè)長(zhǎng)汀騰飛經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，并在沒有征求農(nóng)民意見的情況下，以過低補(bǔ)償強(qiáng)行征用土地，損害農(nóng)民利益。在新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督之下，長(zhǎng)汀縣政府最近終于為被征地村民出臺(tái)了初步的安置方案。

新華社記者/張國俊攝

伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國每年有大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。然而，由于現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度不合理、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系不完善等諸多原因，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中越來越多的農(nóng)民在失去土地后成為無地、無業(yè)、無社會(huì)保障的“三無”農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1987～2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積共334.7萬公頃，按農(nóng)村人均占有耕地面積計(jì)算，由于耕地占用形成的無地、少地的農(nóng)村人口就達(dá)2405萬人。近幾年來，我國每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積接近20萬公頃，以此計(jì)算每年增加的無地、少地農(nóng)民就達(dá)100萬人左右。如何保護(hù)這些失地農(nóng)民的權(quán)益，解除其后顧之憂，保證其安居樂業(yè)，已經(jīng)成為關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重大現(xiàn)實(shí)問題。要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，就必須樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，徹底改革現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，加快完善社會(huì)保障體系，從制度上建立起保障失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、改革農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，將征地嚴(yán)格限定在公益性用地的范圍，并提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國絕大部分農(nóng)地轉(zhuǎn)用都要經(jīng)過政府征地來實(shí)現(xiàn)。但是，嚴(yán)格意義上的土地征收或征用，只能服務(wù)于公共目的。長(zhǎng)期以來，政府為了保障工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)的需要征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民已經(jīng)為此付出了巨大的利益。要保障失地農(nóng)民的權(quán)益，首要的是將政府的征地行為嚴(yán)格限定在公益性用地的范圍，如國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地，享受特殊政策優(yōu)惠的用地（如經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地）等。

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國許多地區(qū)每畝耕地的征地補(bǔ)償費(fèi)在1.5萬元左右，標(biāo)準(zhǔn)過低，在村集體留存一部分后，失地農(nóng)民得到的更少。比如，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江省其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與全國平均水平相比略高。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來，各類征地發(fā)給村里的補(bǔ)償費(fèi)平均每畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元；經(jīng)過村集體留存，實(shí)際到農(nóng)民手上的土地補(bǔ)償費(fèi)平均每畝7958元，安置補(bǔ)助費(fèi)平均每人2078元，青苗補(bǔ)償費(fèi)平均每畝498元；農(nóng)戶家庭得到的征地費(fèi)總額(包括附著物補(bǔ)償費(fèi)等)人均只有8828元。雖然，世界上許多國家在征地過程中都按照征地前而非征地后土地用途的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，但是，為了使農(nóng)民滿意和更容易接受政府的征地方案，一般給予農(nóng)民的補(bǔ)償要高出農(nóng)用地價(jià)格數(shù)倍。為了切實(shí)保障我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中失地農(nóng)民的權(quán)益，在縮小征地范圍的同時(shí)，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和地上附著物等財(cái)產(chǎn)給予合理的公平補(bǔ)償，并盡量直接補(bǔ)貼到戶。

對(duì)于工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性開發(fā)涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，可以采用集體建設(shè)用地直接入市的轉(zhuǎn)用方式。在完善土地利用規(guī)劃、合理配置土地開發(fā)權(quán)的基礎(chǔ)上，在政府按照土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃批準(zhǔn)規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，可由建設(shè)用地者參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的承包農(nóng)戶購買土地承包經(jīng)營權(quán)、并支付其他相關(guān)補(bǔ)償，參照轉(zhuǎn)用后確定的建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格和征地補(bǔ)償費(fèi)用之間的差價(jià)，直接向規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地所有權(quán)者集體經(jīng)濟(jì)組織購買土地開發(fā)權(quán)，從而建立新增集體建設(shè)用地直接入市制度，以此保障農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出中的自主決策權(quán)，保障由集體經(jīng)濟(jì)組織分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益。

二、完善地價(jià)評(píng)估和土地稅費(fèi)體系，統(tǒng)一規(guī)范補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法

要完善農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。綜合考慮影響農(nóng)用地收益的各類自然條件和交通便利程度，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)；同時(shí)，結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)成果，制定農(nóng)用地價(jià)格的簡(jiǎn)易評(píng)估辦法。以農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)用地評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ)，以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，確定農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。無論何種用途的用地，如工業(yè)用地、公益性用地、商業(yè)用地、房地產(chǎn)用地等，也無論是以征地的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用還是以集體建設(shè)用地入市的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，都必須對(duì)失地農(nóng)戶提供高出農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格數(shù)倍的最基本的土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償費(fèi)用，這是必須給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)淖罨镜牡拙€，不能逾越。同時(shí)，要完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍擴(kuò)大基準(zhǔn)地價(jià)的覆蓋空間，建立起農(nóng)地轉(zhuǎn)用后不同用途建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格參照體系，從而為經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值補(bǔ)償提供依據(jù)。

要規(guī)范農(nóng)戶征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放辦法。在土地轉(zhuǎn)用后，能夠保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不調(diào)整土地的，盡量不要調(diào)整土地，征地補(bǔ)償費(fèi)直接全額發(fā)放到戶。補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放可以采取年租金或分批次發(fā)放的方式；當(dāng)然，如果農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而完全放棄了農(nóng)業(yè)經(jīng)營，也可以一次性發(fā)放。征地后如果通過安排機(jī)動(dòng)地和小范圍的土地調(diào)整，可以保證被征地農(nóng)戶獲得與其他村民同等份額的承包地的，除地上物補(bǔ)償費(fèi)用外的征地補(bǔ)償費(fèi)可不下發(fā)給被征地農(nóng)戶，而由村集體成員分享。

要進(jìn)一步完善耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償費(fèi)等的收取、使用和管理辦法。特別是對(duì)于以流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，要建立調(diào)節(jié)土地增值收益分配的稅費(fèi)體系。村集體取得的各類土地增值收益，要建立專門帳戶，納入規(guī)范的財(cái)政管理體系當(dāng)中，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格管理。村集體取得的土地增值收益，應(yīng)當(dāng)按照村民議事規(guī)則，一事一議決定其具體用途，主要用于失地農(nóng)民的就業(yè)安置、社會(huì)保障以及農(nóng)村公共公益事業(yè)等方面，防止干部以各種形式變相地轉(zhuǎn)移和侵吞土地增值收益。

三、統(tǒng)籌土地收益分配和使用，優(yōu)先把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系

對(duì)于農(nóng)民來講，土地是其穩(wěn)定的基本生活來源和就業(yè)保障依托。雖然，在征地后農(nóng)民可以通過獲得貨幣形式的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償來謀生，但是，貨幣形式的財(cái)產(chǎn)與作為不動(dòng)產(chǎn)的土地財(cái)產(chǎn)有著很大不同，土地財(cái)產(chǎn)一般具有穩(wěn)定的保值增值等特點(diǎn)，而貨幣形式的財(cái)產(chǎn)要保值增值則取決于諸多條件，農(nóng)民在征地中得到的補(bǔ)償款很容易在以后的投資經(jīng)營中流失掉。因此，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，必須配套完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度，優(yōu)先把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，解決失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等問題。

一是要逐步提高農(nóng)村最低生活費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，并逐步與城市最低生活費(fèi)保障接軌，并將失地農(nóng)民中由于各種原因基本生活無保障的人員優(yōu)先納入最低生活保障。二是要按照“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的原則，積極拓寬養(yǎng)老基金的籌措渠道，盡快把農(nóng)村各類勞動(dòng)者納入覆蓋范圍；特別是要把失地農(nóng)民優(yōu)先納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于進(jìn)入非勞動(dòng)年齡而無法進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的失地農(nóng)民，直接發(fā)給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金；對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民，可以參照個(gè)體、私營企業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)管理辦法，建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是完善城鄉(xiāng)失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用后一時(shí)無法就業(yè)的失地農(nóng)民，在失業(yè)期間發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金；對(duì)于已經(jīng)從事二、三產(chǎn)業(yè)的失地農(nóng)民，逐步納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)體系。四是要完善醫(yī)療保障制度，引導(dǎo)進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保障體系，引導(dǎo)繼續(xù)生活在農(nóng)村的失地農(nóng)民加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療。社會(huì)保障制度建設(shè)要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的管理辦法，保障資金的籌措采取“政府出一塊，村集體補(bǔ)一塊，個(gè)人繳一塊”的辦法解決，即一部分由失地農(nóng)民從得到的征地補(bǔ)償費(fèi)中列支，一部分由村集體從取得的土地增值收益中列支，一部分由政府從農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中取得的各種稅費(fèi)和土地純收益中列支。

四、加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

要面向二、三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，發(fā)展各類職業(yè)教育和成人教育，幫助農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的農(nóng)民提高文化素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平，掌握致富技能，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，使他們能夠參與到非農(nóng)就業(yè)中去。特別是要鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。要加強(qiáng)文化設(shè)施和娛樂場(chǎng)館建設(shè)，大力開展健康有益的文化、體育活動(dòng)，不斷滿足富裕起來的人們的精神文化生活需要。要以適當(dāng)?shù)恼叽龠M(jìn)開發(fā)建設(shè)用地單位，優(yōu)先吸收失地農(nóng)民就業(yè)。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，可以通過土地開發(fā)整理、廢棄地復(fù)墾、未發(fā)包地發(fā)包、機(jī)動(dòng)地發(fā)包等形式，為失地農(nóng)民重新安排土地，保障其就業(yè)。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模拓展地區(qū)，可通過留地安置的方式保障失地農(nóng)民就業(yè)，即賦予村集體一定數(shù)量土地的開發(fā)權(quán)，由村集體通過組建社區(qū)股份合作制企業(yè)等形式，開展房地產(chǎn)等非農(nóng)性質(zhì)的土地開發(fā)，發(fā)展各種形式的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，安置農(nóng)民就業(yè)，并撤村建居。