日本的農(nóng)地制度

賀達(dá)水

農(nóng)地制度一詞來源于英文land tenure一詞。從字面上理解，land tenure意為對土地的占有和使用方式。它是一個(gè)比地權(quán)更廣泛的概念,不僅包括地權(quán)本身,而且包括地權(quán)的交易、實(shí)現(xiàn)形式和生產(chǎn)組織等。農(nóng)地制度對于農(nóng)業(yè)發(fā)展無疑具有重要的制約作用。因此，無論是從國別角度，還是從歷史角度，農(nóng)地制度的形成和嬗變，始終為人們所關(guān)注。

中國的改革始于農(nóng)村，確切地講，改革始于以家庭承包經(jīng)營為主體的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革。改革之初，通過農(nóng)地制度上的變革，極大地提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。目前改革處于攻堅(jiān)階段，“三農(nóng)”問題日益成為進(jìn)一步發(fā)展的難點(diǎn)之一，農(nóng)地制度再一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，被普遍認(rèn)為是破解中國“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵所在。實(shí)際上，中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題：如農(nóng)民收入相對下降、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)仍不活躍、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營仍十分落后、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化缺乏相應(yīng)的農(nóng)地制度保障、農(nóng)村社會(huì)保障缺位、耕地面積漸次下降、農(nóng)用地非農(nóng)化涉及的征地補(bǔ)償……都需要在農(nóng)地制度上有相應(yīng)的創(chuàng)新和完善，建立一個(gè)既能確保適度管制、又能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地制度體系已勢在必行。而這些問題在鄰國日本早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中都曾以相似的形態(tài)出現(xiàn)過，并通過農(nóng)地制度的完善獲得了較好的解決。他山之石，可以攻玉。由于歷史、文化上的淵源，日本農(nóng)地制度演變與中國頗有些相似之處。加強(qiáng)對日本農(nóng)地制度的了解和掌握，對中國農(nóng)地制度研究者和制訂者應(yīng)能有所裨益。

關(guān)谷俊作所著《日本的農(nóng)地制度》是日本農(nóng)地制度研究領(lǐng)域的杰出論著。作者關(guān)谷俊作，一九五四年畢業(yè)于日本東京大學(xué)法學(xué)院，歷任農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)地局農(nóng)地課課長、結(jié)構(gòu)改善局農(nóng)政部長、大臣官房總務(wù)審議官、農(nóng)林水產(chǎn)技術(shù)會(huì)議事務(wù)局局長、農(nóng)蠶園藝局局長、水資源開發(fā)公司副總裁，現(xiàn)任農(nóng)政調(diào)查會(huì)會(huì)長兼日本肉食經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長。于官，關(guān)谷俊作一直從事日本農(nóng)地制度的建設(shè)工作，是日本農(nóng)地制度的直接制訂者；于學(xué)，關(guān)谷俊作所著《日本的農(nóng)地制度》經(jīng)三版（一九八一年、一九八八年、二○○二年），已成為該領(lǐng)域的巨著，是研究日本農(nóng)地制度的必讀文獻(xiàn)。

在該書中，關(guān)谷俊作放寬了農(nóng)地制度的視野，在他看來，農(nóng)地制度并不僅僅只是《農(nóng)地法》，相反，他把分析的觸角探伸至整個(gè)農(nóng)業(yè)法律體系中與農(nóng)地相關(guān)的各法，以獨(dú)特的思路將它們貫穿成完整的體系。日本現(xiàn)今的農(nóng)地制度最早可以追溯到一八九九年的《耕地整理法》，制度雛形則形成于“二戰(zhàn)”時(shí)期的農(nóng)地立法，在戰(zhàn)后以農(nóng)地改革為契機(jī)，經(jīng)數(shù)次具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義的重要立法，農(nóng)地制度獲得了相當(dāng)?shù)耐晟?，形成了以《農(nóng)地法》、《農(nóng)振法》、《農(nóng)促法》、《土地改良法》四部法律為主體，其余多部法律與之相配套的制度體系。作者以此四部法律作為研究整個(gè)農(nóng)地制度體系的切入點(diǎn)，很好地展開了對這個(gè)復(fù)雜體系的論述。

首先，作者以歷史發(fā)展為經(jīng)，以農(nóng)業(yè)政策面臨的課題為緯，縱橫交錯(cuò)，條理清晰地交代了日本農(nóng)地制度對應(yīng)于各時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的變遷歷史。在第十一節(jié)中以“我國的農(nóng)地制度”為題，畫龍點(diǎn)睛地指出了各項(xiàng)制度的理念、職能及相互的關(guān)聯(lián)，創(chuàng)造性地提出了“現(xiàn)狀主義”（根據(jù)土地現(xiàn)實(shí)狀況強(qiáng)制適用管制）、“用途主義”（根據(jù)土地用途來適用法律規(guī)制）、“耕作者主義”（只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事者才具有農(nóng)地權(quán)利取得的資格）和“農(nóng)地自主管理”（公共性事業(yè)由農(nóng)用地權(quán)利人來決策并自我實(shí)施）等理念，來表達(dá)日本農(nóng)地制度中貫穿著的諸多原則，是全書的核心之處，同時(shí)也是論述最為精彩之處。作者始終認(rèn)為，適度管制和推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地制度建設(shè)所要達(dá)到的兩個(gè)最為重要的目的。戰(zhàn)后日本的農(nóng)地制度經(jīng)歷了由一九五二年《農(nóng)地法》的“全程式”管制到逐漸放開管制，從初期對權(quán)利轉(zhuǎn)移的管制到《農(nóng)促法》的促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了適度管制和推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)兩個(gè)目的。日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際表明，日本農(nóng)地制度在確保和改良優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、促進(jìn)農(nóng)地有效利用等方面，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

其次，給出了與日本農(nóng)地制度相關(guān)的各概念，包括作為客體的農(nóng)用地和作為主體的農(nóng)業(yè)人兩大部分。在定義、解釋這些概念的過程中，實(shí)際上為進(jìn)一步闡釋日本農(nóng)地制度做了現(xiàn)實(shí)的鋪墊。其中，對農(nóng)地和農(nóng)業(yè)人的概念界定，作者以其對農(nóng)地制度的熟稔，展開了細(xì)致入微的闡述，使讀者對于農(nóng)地法律中的相關(guān)重要概念，都能品味出其中細(xì)微的差別。特別地，作者分別介紹了日本農(nóng)業(yè)法人取得農(nóng)地的權(quán)利資格制度、農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度、農(nóng)戶繼承制度、農(nóng)業(yè)委員會(huì)制度，就這些制度與農(nóng)地制度之間的關(guān)系作者也做了充分的說明，從另一個(gè)角度看，實(shí)際上也使讀者對于日本農(nóng)業(yè)制度整體也有了概括的認(rèn)識(shí)。

給出概念之后，作者分別以《農(nóng)振法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)促法》、《土地改良法》為主干，對農(nóng)業(yè)地域振興、農(nóng)地管制、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)、土地改良事業(yè)四個(gè)領(lǐng)域做了詳細(xì)的論述，在此過程中透析出農(nóng)地制度諸理念，并對制度進(jìn)行了評價(jià)。同時(shí)，農(nóng)地制度如何對應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展而進(jìn)行相應(yīng)的變遷，作者以當(dāng)事者的身份優(yōu)勢，對此進(jìn)行了充分的說明。農(nóng)地制度的評述，以及制度本身對應(yīng)于現(xiàn)實(shí)的變遷過程，這些對于關(guān)注于農(nóng)地制度的研究者們無疑具有一定的吸引力和啟發(fā)。

日本的農(nóng)業(yè)振興地域制度源于一九六七年日本農(nóng)林水產(chǎn)部“結(jié)構(gòu)政策的基本方針”中的相關(guān)論述：“為了有效率地推行農(nóng)業(yè)政策特別是結(jié)構(gòu)政策，有必要明確在農(nóng)村的土地利用劃分，在與其他用途的土地進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)要確保與維持足夠的農(nóng)地，要考慮如何保護(hù)和振興農(nóng)業(yè)地帶?！北娝苤?，上世紀(jì)六十年代日本經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，城市化和產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)導(dǎo)致土地需求急遽上升，農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換也迅速增加，由此社會(huì)出現(xiàn)了對“無秩序的農(nóng)地荒廢和過度的土地投機(jī)”的擔(dān)憂，急需有一個(gè)“對這種現(xiàn)象進(jìn)行誘導(dǎo)或控制的土地制度”。《農(nóng)振法》正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，其核心內(nèi)容是指定農(nóng)業(yè)振興地域，并在該區(qū)域內(nèi)設(shè)定只作為農(nóng)用地利用的土地。與《農(nóng)振法》幾乎同時(shí)產(chǎn)生的《城市計(jì)劃法》并行而為日本土地的利用劃分制度的主干部分，兩者都是為了有計(jì)劃地進(jìn)行土地利用。但由于城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域在土地利用上的差異，兩法存在著某種對抗關(guān)系：“（兩法）在大約五年的時(shí)間內(nèi)，開始了對農(nóng)村和城市土地的‘劃分運(yùn)動(dòng)?！闭叻结樕蟿t偏向于農(nóng)地的保護(hù)：“城市化區(qū)域不能包含在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)，而在城市化調(diào)整區(qū)域內(nèi)則可以制定農(nóng)業(yè)振興地域”，這一偏斜的政策被事實(shí)證明是明智的。日本通過正確運(yùn)用農(nóng)業(yè)振興地域制度，確保了農(nóng)用地不受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過度侵蝕。一九八五至二○○○年近十五年間，盡管農(nóng)用地區(qū)域面積減少了近七分之一，但農(nóng)業(yè)振興地域的面積幾乎沒有什么變化，這不能不歸功于《農(nóng)振法》在制度上對農(nóng)地利用的保障。從農(nóng)業(yè)振興地域制度的產(chǎn)生及運(yùn)作中，即可品味出作者所歸納的“用途主義”的農(nóng)地制度理念。就中國的現(xiàn)實(shí)狀況而言，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化速度加快，土地利用上缺乏以長遠(yuǎn)的眼光來進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃和管制，導(dǎo)致了某種程度的無序開發(fā)，迫切需要在城市土地和農(nóng)村土地乃至于整個(gè)國土資源上合理規(guī)劃利用。因此，作為運(yùn)作較為成功的農(nóng)地利用規(guī)制制度，日本的農(nóng)業(yè)振興地域制度對于完善我國土地利用制度無疑具有一定的啟發(fā)意義。

日本在農(nóng)地管制上的相關(guān)制度還有《農(nóng)地法》。它有別于包括《農(nóng)振法》、《農(nóng)促法》等法在內(nèi)的廣義農(nóng)地管制。作者首先以《農(nóng)地法》制定為界分別講述了日本農(nóng)地管制的歷史。對應(yīng)于戰(zhàn)后農(nóng)地改革的需要，日本政府在制度上強(qiáng)化了對租賃農(nóng)地的耕作者的保護(hù)，因此從一九五二年《農(nóng)地法》制定一直到一九七○年的《農(nóng)地法》第二次修正案，這段時(shí)期成為日本農(nóng)地管制最為嚴(yán)格的時(shí)期。管制之嚴(yán)厲達(dá)到了這樣的程度：“在這一時(shí)期，如果把農(nóng)地租賃出去，收回的可能性一般幾乎為零，并且佃租是被管制著的?！瓰榱耸栈刈赓U出去的農(nóng)地，需要支付離耕費(fèi)已經(jīng)成了一種慣例。”以一九七○年對《農(nóng)地法》的第二次修改為標(biāo)志，農(nóng)地管制制度對應(yīng)于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?jié)u次得到放松。管制放松的途徑一是直接放松，即通過修改《農(nóng)地法》放寬管制措施；另一是間接放松，即設(shè)置以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)為目的的事業(yè)并針對這類事業(yè)制定免予適用《農(nóng)地法》的條款。在作者看來，農(nóng)地的管制最重要的無非是權(quán)利轉(zhuǎn)移管制和轉(zhuǎn)用管制，以這兩項(xiàng)內(nèi)容為重心，在回顧農(nóng)地管制歷史之后，作者展開了對日本農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移管制和轉(zhuǎn)用管制的詳細(xì)論述，這就是“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)”制度。

“農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)”這一概念，最早是在日本農(nóng)林水產(chǎn)省一九九二年發(fā)布的報(bào)告《新食品·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村政策的方向》中提出來的。該報(bào)告指出：“（日本）今后農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營對策的基本方向是，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上確立一種承擔(dān)大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營、有效穩(wěn)定的‘經(jīng)營體，這種經(jīng)營體應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)主要農(nóng)業(yè)人與其他產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者具有相同水準(zhǔn)的年勞動(dòng)時(shí)間，其主要農(nóng)業(yè)從業(yè)人員具有與同地域其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員相同水準(zhǔn)的人均生活收入。”可以看出，農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化的目標(biāo)是為了《農(nóng)業(yè)基本法》中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相均衡的理念。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一九九三年通過《關(guān)于完善〈強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)的相關(guān)法律〉的法案》，在對先驅(qū)性法規(guī)《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》大幅度修改的基礎(chǔ)上，制定了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》（即《農(nóng)促法》）?！掇r(nóng)促法》涵蓋了推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、增進(jìn)農(nóng)地利用的一切手法，使農(nóng)地資源盡可能向核心農(nóng)戶（認(rèn)證農(nóng)業(yè)人）集中，并把這些手法組合成有系統(tǒng)的強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)的手段，可以說，《農(nóng)促法》是對以往農(nóng)地流轉(zhuǎn)、增進(jìn)農(nóng)地利用制度的繼承和發(fā)展。實(shí)際上，從一九七○年《農(nóng)地法》修正案中鼓勵(lì)通過土地租賃來促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始，經(jīng)一九七五年《農(nóng)振法》修正案推出增進(jìn)農(nóng)用地利用事業(yè)來設(shè)定短期租借權(quán)，到制定《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》并最終演變成《農(nóng)促法》，這一系列的制度演變體現(xiàn)了日本農(nóng)地制度在時(shí)間承啟上的連貫性，同時(shí)也體現(xiàn)了日本的農(nóng)地制度逐漸朝著放松管制、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向演進(jìn)這一趨勢。作者以《農(nóng)促法》為主干，從認(rèn)證農(nóng)業(yè)人、農(nóng)地保有合理化事業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)委托代理促進(jìn)事業(yè)、閑置農(nóng)地的利用等多方面展開了對強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)的論述。中國目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力加速向農(nóng)外轉(zhuǎn)移，同時(shí)土地的家庭承包經(jīng)營又在某種程度上限制了土地的流轉(zhuǎn)，急需在農(nóng)地制度上有所創(chuàng)新以推動(dòng)農(nóng)地向主干農(nóng)戶集中，由此擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，熨平農(nóng)業(yè)收入與農(nóng)外收入的差距，提升農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。從這一點(diǎn)來看，日本從制度上推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)地資源的有效利用，可資借鑒推進(jìn)中國農(nóng)地制度的相應(yīng)完善。

最后，以“土地改良事業(yè)”為題，主要是以《土地改良法》為主干，闡述了土地改善事業(yè)的參加資格、實(shí)施主體、換地處理、交換合并等問題。土地改良事業(yè)主要包括改良農(nóng)用地（如水利灌溉、農(nóng)用道路設(shè)施的建設(shè)等）和開墾農(nóng)用地。土地改良制度設(shè)立的目的同樣是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)地的使用效率。土地改良制度中，由不同層次的主體（從農(nóng)戶、農(nóng)協(xié)、市町村到都道府縣，甚至到國家）實(shí)施不同的土地改良事業(yè)，并且在制度上有相匹配的限制和規(guī)定，這一點(diǎn)值得我們借鑒。

當(dāng)然，本書嚴(yán)格地在日本農(nóng)地制度這一框架下進(jìn)行闡述，很多制度具有非常明顯的、對應(yīng)于日本發(fā)展現(xiàn)實(shí)的特質(zhì)，并且這些制度也絕非十全十美（作者也在書中多處指出現(xiàn)行制度亟待完善的方向），因此，借鑒日本的農(nóng)地制度，更為重要的不是照搬制度的框架和內(nèi)容，而是基于最深刻的審視挖掘出制度的內(nèi)涵和貫穿其中的理念，正是制度具有的這些深層次內(nèi)涵及理念，日本農(nóng)地制度才得以保持一定的穩(wěn)恒并充分發(fā)揮其作用。中國的農(nóng)地制度乃至整個(gè)農(nóng)業(yè)制度的不完善、缺乏系統(tǒng)性，并不主要是制度內(nèi)容上的不健全，更為重要的似乎是缺少了一種實(shí)實(shí)在在的、穩(wěn)固的制度理念。

除內(nèi)容論證之精彩外，該書在結(jié)構(gòu)安排上極富技巧。以日本農(nóng)地制度之繁雜，如果按照通常的思路，試圖面面俱到地展開對土地產(chǎn)權(quán)所有、地權(quán)交易、生產(chǎn)組織等內(nèi)容的介紹，容易陷入論證的泥沼，并且將整個(gè)農(nóng)地制度進(jìn)行這樣的分割，很難分析出貫穿于制度中的諸理念，著作也容易流于平庸。該書采取了另一種分析思路，以自成體系的四部重要法律為架構(gòu)，將農(nóng)地制度分成相互關(guān)聯(lián)的四個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)地權(quán)利和利用盡囊括其中，而這四個(gè)部分又各自體現(xiàn)了不同的制度理念。由此，紛繁復(fù)雜的日本農(nóng)地制度得到了透徹的分析，內(nèi)涵的制度理念得到了自然的顯露。當(dāng)然，論證結(jié)構(gòu)上的巧妙安排是建立在作者對整個(gè)農(nóng)地制度的深刻理解和深度領(lǐng)悟之上的。

同時(shí)，該書文風(fēng)也獨(dú)樹一幟。作者關(guān)谷俊作先生歷任日本農(nóng)林水產(chǎn)省重要職務(wù)，為農(nóng)地政策制定的當(dāng)事者，經(jīng)歷了很多波瀾壯闊的往事，在農(nóng)地制度建設(shè)上傾注了自身的心血，但作為學(xué)者在回顧和反思這些制度時(shí)，行文語氣淡然，能看出作者力求在分析論證上保持客觀冷靜。在一些概念的界定上，作者不厭其煩地使用了大量的定語，雖部分犧牲了行文的簡潔性，但卻大大提高了嚴(yán)密性和準(zhǔn)確性。農(nóng)地制度研究必然要涉及諸多法律條文，枯燥繁瑣在所難免，但作者則以其清晰的邏輯和透徹的理解，展開對關(guān)鍵問題的闡述，深入淺出，真知灼見盡付輕描淡繪之中。通讀全篇，對日本錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)地制度已了然于胸，始有“隨風(fēng)潛入夜，潤物細(xì)無聲”之感。

值得一提的是，譯者出于讀者閱讀便利的考慮，費(fèi)了很大心思在文末附錄了《農(nóng)地相關(guān)主要法律制定年代表》，一表在手，有助于縱覽整個(gè)日本農(nóng)地制度的發(fā)展史。

譯者金洪云副教授早年畢業(yè)于日本東京大學(xué)農(nóng)學(xué)院并獲農(nóng)學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)執(zhí)教于中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系，長期致力于中日農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較研究。譯者在專業(yè)領(lǐng)域上相當(dāng)純熟，同時(shí)在翻譯過程中始終與原著者保持聯(lián)絡(luò)，在遣詞造句上精心推敲，加之多年留學(xué)東瀛具備了較為深厚的語言功底，以及對翻譯事業(yè)的孜孜不倦，兩年來數(shù)易其稿，使本書成為不可多得的翻譯佳作。相信通過此書的引介，能對中國的農(nóng)地制度建設(shè)有所貢獻(xiàn)。