中國(guó)彩票如何走出危機(jī)？

文　曄　劉英麗　秦新安

中國(guó)彩票的信任危機(jī)，說到底是彩票的體制危機(jī)。要挽救中國(guó)彩票業(yè)，同樣需要對(duì)體制動(dòng)刀

5月13日，揚(yáng)州市體彩中心早已做好準(zhǔn)備，這一天在市人民體育場(chǎng)發(fā)行一次即開型彩票。

此時(shí)財(cái)政部禁令傳到：從5月14日開始，全國(guó)暫停集中銷售即開型彩票。

“前期投入和工作都白費(fèi)了”，揚(yáng)州市體彩中心一位工作人員感到心里“很不舒服”。

浙江省民政廳顧秘書也坦承，這個(gè)禁令使得浙江福彩損失巨大。同樣的消息來自重慶、深圳和上海，當(dāng)?shù)夭势卑l(fā)行部門均告訴中國(guó)《新聞周刊》，楊永明案和彩世塔案被曝光，使得彩票銷售受到很大影響。但他們均不愿意透露具體數(shù)據(jù)。

“這個(gè)案件報(bào)道后，估計(jì)不會(huì)再有彩民買彩票了”，彩世塔案的一位代理律師對(duì)本刊說。雖然情勢(shì)未必如此嚴(yán)重，但一個(gè)趨勢(shì)已然明了：信譽(yù)危機(jī)正在重創(chuàng)中國(guó)彩票業(yè)。

暫停令損失40億

中國(guó)彩票業(yè)是否面臨危機(jī)？

在回答這個(gè)問題之前，財(cái)政部綜合司彩票管理處邱江濤處長(zhǎng)認(rèn)為，危機(jī)尚且難說，但可以肯定的是，這是財(cái)政部監(jiān)管彩票發(fā)行以來面臨的最大的一次挑戰(zhàn)，“社會(huì)如此關(guān)注，產(chǎn)生這么大的壓力，可以說是空前的?！?/p>

這種挑戰(zhàn)的不同以往之處在于，雖然即開型彩票只占彩票總銷售額的不足10%，但彩票丑聞的影響卻不是局部的。

“叫停即開型彩票可不簡(jiǎn)單，它使我們損失了近40個(gè)億的銷售收入，這占到了彩票市場(chǎng)的十分之一，在這40億中，福利彩票又占了90%?！?/p>

據(jù)了解，彩票銷售額的35%將進(jìn)入財(cái)政專用賬戶，再由財(cái)政部分配到民政福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、支持2008年奧運(yùn)會(huì)、紅十字人道救助事業(yè)、殘疾人事業(yè)、補(bǔ)助農(nóng)村醫(yī)療、補(bǔ)充社?；鸢藗€(gè)方面。

而民政部和體育總局兩家，如果損失40億的收入，意味著兩家在公益金上各自少拿7億左右。

另外，彩票銷售額中還有15%是發(fā)行費(fèi)，民政部下屬的各級(jí)福彩中心和體育總局下屬的各級(jí)體彩中心要用這筆費(fèi)用養(yǎng)活近萬(wàn)員工，少了即開彩票，就少了這6個(gè)億的經(jīng)費(fèi)。

經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)受到的沖擊尤其大，由于電腦彩票需要一定的投資，有些地方彩票機(jī)構(gòu)不得不依靠即開型彩票完成銷售任務(wù)。

中國(guó)彩票發(fā)行17年，國(guó)家體委主管體育彩票工作的一位領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過一句很真切的話，“不是我們各級(jí)體委需要彩票，而是我們已經(jīng)離不開彩票了?！?/p>

何況，40億即開型彩票并不是損失的全部，其他類型的彩票銷售無可避免地也將被波及。但損失到底會(huì)多大，各方人士均不愿做預(yù)估。

清理整頓之后將何為？

“不過彩票市場(chǎng)的穩(wěn)定是第一位的”，邱江濤說，財(cái)政部實(shí)施叫停措施時(shí)并沒有絲毫的猶豫。

正如邱江濤所言，“叫停是為了清理和整頓”?！八o我們提出了管理上的要求，體制改革上的要求，立法上的要求。”

“清理和整頓”之后又會(huì)有什么動(dòng)作，在“管理、體制和立法”方面將有何種變化，這是一個(gè)引人關(guān)注的問題。

在暫停集中銷售即開型彩票之后，財(cái)政部正在考慮用一種新型的營(yíng)銷模式來取代它——網(wǎng)點(diǎn)式即開型彩票。

不過這種新方式的前景尚不明了。去年10月，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)試點(diǎn)、有“中國(guó)首家合法賭場(chǎng)”之稱的在線即開型彩票——廣州中福在線，僅開辦了不到2個(gè)月時(shí)間，就由于經(jīng)營(yíng)難以為繼，已被迫停業(yè)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)丁寧寧并不看好這項(xiàng)“技術(shù)”改革。在這個(gè)敏感和低迷的時(shí)期推出新的營(yíng)銷方式，財(cái)政部此舉可謂用心良苦，但是這能拯救彩票市場(chǎng)嗎？丁寧寧斷言，“技術(shù)改革不管用，只要這個(gè)制度還在，就一定會(huì)出事?！?/p>

“中國(guó)從1987年發(fā)行彩票以來，已經(jīng)走過了17年，但仍在低水平發(fā)展?！北本┐髮W(xué)中國(guó)公益彩票事業(yè)研究所所長(zhǎng)沈明明在接受采訪時(shí)說，體制不順是制約彩票業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是丑聞?lì)l出的深層原因。

目前我國(guó)彩票的發(fā)行，是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部監(jiān)管，民政部和體育總局下屬的彩票中心發(fā)行。

“福彩和體彩中心都是事業(yè)單位，這等于是政府進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)。”沈明明認(rèn)為，政府經(jīng)營(yíng)彩票，天然就有缺陷。

事業(yè)體制單位，不能也不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“你不可能讓一個(gè)拿工資的人承擔(dān)一個(gè)投資者的風(fēng)險(xiǎn)，大獎(jiǎng)組的銷售是有風(fēng)險(xiǎn)的，如果賠錢了，難道用國(guó)家財(cái)政的錢去賠嗎？基層發(fā)行中心為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，自然會(huì)去找代理商?！?/p>

耐人尋味的是，福彩和體彩對(duì)待代理商，態(tài)度竟然是截然不同的。2001年民政部印發(fā)通知，要求“要在福利彩票的銷售環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制。即開型彩票在規(guī)范操作、確保安全的前提下，允許有關(guān)公司參與協(xié)助銷售。”由此，公司參與福彩發(fā)行變得公開和普遍了。

體育彩票系統(tǒng)即開型彩票則基本上自己組織實(shí)施，廣東省體彩管理中心還曾經(jīng)下文，“不允許銷售機(jī)構(gòu)以外的公司及個(gè)人以銷售、承包形式組織即開型彩票銷售。”

2001年底財(cái)政部再度發(fā)文規(guī)定“不得采用承包、轉(zhuǎn)包和買斷等形式對(duì)外委托彩票發(fā)行和銷售業(yè)務(wù)”。這一規(guī)定據(jù)稱是吸取了彩世塔案教訓(xùn)，但此后，西安“寶馬案”仍然事發(fā)。在中國(guó)彩票業(yè)中，代理商一直為自己的身份掙扎著。但彩票業(yè)專家指出，代理商的身份越是灰色的，暗箱操作可能越厲害，也越難監(jiān)管。彩世塔和楊永明即是明證。

“如果能夠正視發(fā)行是一種市場(chǎng)行為，結(jié)果會(huì)好得多?！鄙蛎髅髡f，政府完全可以通過招標(biāo)，設(shè)定一個(gè)較高的“門檻”，選擇能遵守規(guī)則的發(fā)行者，給合格企業(yè)發(fā)放牌照特許經(jīng)營(yíng)。“如果發(fā)行者是企業(yè)，監(jiān)管上也就順多了?！倍诂F(xiàn)有體制下，即使出現(xiàn)問題，各級(jí)體彩、福彩中心也是不可能出局的。

體制上的另一個(gè)癥結(jié)是分級(jí)管理。2002年以前，我國(guó)的發(fā)行費(fèi)達(dá)到20%，而世界各國(guó)的彩票發(fā)行費(fèi)用是在15%到6%之間。2002年以后，發(fā)行費(fèi)降到了15%，仍然在世界上數(shù)一數(shù)二。有這么高的發(fā)行費(fèi)，基層彩票中心卻仍然叫苦不迭。邱江濤證實(shí)，在彩票業(yè)內(nèi)部，確實(shí)有增加發(fā)行費(fèi)的呼聲。

15%的發(fā)行費(fèi)怎么花了？在分級(jí)管理的體制下，它被層層削減了。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，全國(guó)級(jí)體彩中心提取3%，省中心留存12%。此外，地、市甚至是區(qū)縣的體彩中心都要在發(fā)行費(fèi)中分一杯羹。

這樣我們就不難理解，為什么到了楊永明和張世鵬手里，發(fā)行費(fèi)用已不到10%。而過低的發(fā)行費(fèi)用導(dǎo)致其無利可圖，被認(rèn)為承銷商作弊的重要原因之一。

中國(guó)彩票的信任危機(jī)，說到底是彩票的體制危機(jī)。要挽救中國(guó)彩票業(yè)，同樣需要對(duì)體制動(dòng)刀。

危機(jī)催變彩票體制？

改革之路怎么走，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)或許可以參照。

國(guó)外的管理體制分為三種模式：一是政府直營(yíng)模式。政府設(shè)立專門的國(guó)營(yíng)彩票公司負(fù)責(zé)發(fā)行。二是發(fā)照經(jīng)營(yíng)模式。政府根據(jù)本國(guó)需要，頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)牌照，獲得彩票發(fā)行牌照的既可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)，也可以是私營(yíng)企業(yè)。三是企業(yè)承包模式。政府授權(quán)企業(yè)承包發(fā)行，政府頒發(fā)許可證，交由私人公司發(fā)行。

它們的共同點(diǎn)是，采用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，由公司管理，政府監(jiān)管。

丁寧寧認(rèn)為，按照國(guó)際通行的辦法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以在財(cái)政部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將民政和體育兩個(gè)彩票發(fā)行單位改編為以銷售經(jīng)營(yíng)為主的兩個(gè)集團(tuán)公司，與原行政管理部門脫鉤，使銷售公司真正進(jìn)入市場(chǎng)，擺脫現(xiàn)行體制中一些不合理現(xiàn)象。

據(jù)稱，早在1999年，財(cái)政部接管彩票的時(shí)候，國(guó)務(wù)院就曾商討彩票管理體制改革方案的三個(gè)版本。第一種是國(guó)家統(tǒng)一收回彩票發(fā)行權(quán)，由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行，彩票所得公益金由國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)分配。二是在民政部與國(guó)家體育總局之上，成立一個(gè)彩票中心，由彩票中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)、發(fā)放。三是維持現(xiàn)狀，但兩大發(fā)行單位拿出一定比例，貢獻(xiàn)給其它領(lǐng)域。

作為一項(xiàng)牽涉到巨大而且復(fù)雜的利益關(guān)系的改革，第一種和第二種版本的磨合難度可想而知。最終被選中的，是現(xiàn)行的第三個(gè)版本?；仡^看看，這是最保險(xiǎn)的一種，也是最沒有遠(yuǎn)見的政策，有專家說。

在90年代末，還有一家極有實(shí)力的國(guó)企曾經(jīng)給國(guó)務(wù)院打過報(bào)告，希望得到在全國(guó)經(jīng)營(yíng)電腦彩票的授權(quán)，但最終未獲批準(zhǔn)。

而在體制問題的背后，更深層次是觀念問題。“可以說，我們國(guó)家對(duì)待彩票的觀念，最終影響著決策?！倍帉幷f。

經(jīng)過“寶馬案”之后，彩票行業(yè)是否面臨變革？邱江濤認(rèn)為，現(xiàn)在就拿出一個(gè)各方都認(rèn)可的方案還不現(xiàn)實(shí)。

他說，“各方都從自己的角度進(jìn)行判斷，由此得出不同的看法。這些方案還要進(jìn)行一些碰撞。至于一個(gè)理想的境界到底是什么樣的，現(xiàn)在還說不好。”

在實(shí)質(zhì)性體制變革之前，《彩票管理?xiàng)l例》被公眾寄予厚望，人們希望通過這部法規(guī)規(guī)范彩票業(yè)。但由于“寶馬案”的緣故，條例出臺(tái)的速度顯然在加速。

司法部司法研究所王公義研究員告訴記者，條例草案已經(jīng)在國(guó)務(wù)院討論了，有望在今年內(nèi)出臺(tái)。至于《彩票法》，現(xiàn)在還沒有列入立法規(guī)劃，因此還遙遙無期。

不過“立法不是萬(wàn)能的”，曾經(jīng)看過這個(gè)《條例》草案的丁寧寧表示，這個(gè)條例給他的印象不過是“剎車”和“戴緊箍咒”，對(duì)現(xiàn)存的格局，沒有什么結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。

中國(guó)彩票要走出危機(jī)，看來并不能在兩樁丑聞后一朝解決。