見證美國國會(huì)（連載之三）

丁孝文

2003年11月21日，美國聯(lián)邦眾議員安德魯斯在眾議院提出一項(xiàng)決議案，支持臺(tái)灣舉行“公投”。安德魯斯等人在國會(huì)到處串聯(lián)，鼓動(dòng)眾議院審議。臺(tái)灣當(dāng)局如獲至寶，大做文章，吹噓“公投”得到美國國會(huì)的支持。其實(shí)，直到“公投”前夕，這個(gè)議案也沒有引起多少議員的注意，更不用說審議了。過去，議員們?cè)岢鲅?qǐng)李登輝訪問美國、向臺(tái)灣出售先進(jìn)武器、反對(duì)北京申辦奧運(yùn)會(huì)、支持臺(tái)灣加入世界衛(wèi)生組織、支持在日內(nèi)瓦人權(quán)會(huì)上提出反華提案等等議案，傷害了中國人民的感情，并對(duì)中美關(guān)系形成嚴(yán)重干擾。那么，議案究竟價(jià)值幾何?我們又應(yīng)當(dāng)如何看待美國國會(huì)的各利，涉華議案?

議案雖多立法少，表達(dá)意向份量輕

就像傳授知識(shí)是老師的首要職樣，立法是國會(huì)議員的天職。議案是立法的第一步，是法律的“草稿”，沒有議案，立法就成了無米之炊。但是，不是所有的議案都能夠成為法律。首先，議案包括四大類，即決議案、共同決議案、聯(lián)合決議案和法案。前兩種只表達(dá)國會(huì)意向(決議案表達(dá)一院意向，共同決議案表達(dá)兩院意向)，通過后只能形成一種輿論或道義上的壓力，沒有法律約束力；后兩種在木院獲得通過后，還要拿到另一院審批，最后還要獲得總統(tǒng)的首肯，才能成為法律。

決議案和共同決議案僅僅是“表達(dá)國會(huì)意向”，即使通過了，也沒有法律約束力。既然沒有約束力，那么這些議案有什么影響呢?打個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋确剑依飦砹艘晃毁F客，你想搞個(gè)活動(dòng)為他洗塵接風(fēng)，請(qǐng)左鄰右舍一起熱鬧。這時(shí)，一位比較有影響、又不太喜歡你的人不高興了，他覺得不應(yīng)該給你這個(gè)面子，也不想讓鄰居給你捧場。于是，他就在鄰里之間放出話來，說你這里不是，那里也不是，左挑骨頭右挑刺，鼓動(dòng)大家不要參加你的活動(dòng)。他的行為可能會(huì)讓你難堪，破壞你和鄰里之間的關(guān)系，但鄰居們聽不聽則是另一回事。你不能對(duì)他的挑撥無動(dòng)于衷，但也不必大動(dòng)干戈，最根本的還是你的為人。這位想拆你臺(tái)的人好比國會(huì)，鄰居好比總統(tǒng)。可見，對(duì)沒有約束力的涉華議案，我們既要關(guān)注，但又不要高估它的影響，關(guān)鍵是我們把自己的工作做好。

國會(huì)議員現(xiàn)在每年要提出近5000個(gè)議案，而在20世紀(jì)60年代，曾達(dá)到每年6500個(gè)，真可謂多如牛毛，難怪美國許多人把議案說成“垃圾”。但是，許多議員還是把自己提出的議案當(dāng)作心肝寶貝。垃圾也好，心肝也好，議案畢竟是議員參與立法、施加影響最主要的手段，也是憲法賦予議員的神圣權(quán)力。

多數(shù)議案在本院提出后就無人問津，其他議案雖然獲得本院通過卻在另一院夭折，在剩下不多的議案當(dāng)中有約束力的只是一小部分，總統(tǒng)還要否決一些，最后所剩無幾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最終成為法律的議案只占議案總數(shù)的5％左右。議員在國會(huì)提出議案易如反掌。議員根據(jù)議案的性質(zhì)，確定議案的種類，再按固定格式寫上議案內(nèi)容，填上日期、提案人。眾議員親自或派助手將議案投到放在眾議院議事大廳內(nèi)的“議案箱”，即算正式提出。議案箱是一個(gè)紅色小木盒，掛在主席臺(tái)工作人員的辦公桌上，開會(huì)期間工作人員每天都要開箱數(shù)次。當(dāng)然，也有的議員或助手直接將議案交給會(huì)場主管議案的工作人員。參議員提議案更簡單，在大會(huì)發(fā)言時(shí)表示自己要提出一項(xiàng)議案，即算正式提出。發(fā)完言再將案文交給現(xiàn)場工作人員。工作人員將按類別把案文編上號(hào)，使它成為一個(gè)完整的議案。

五花八門內(nèi)容雜，互幫互助造聲勢

議案的內(nèi)容五花八門。大到對(duì)政府大政方針的不滿，小到給郵局改名；嚴(yán)肅到修改憲法，隨便到對(duì)親戚朋友去世表示哀悼，什么內(nèi)容都可以成為議案的主題。案文長短也不一，長到有一英尺厚(4000多頁)，短到只有一句話。措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)降嗡宦R虎到張冠李戴。議案的內(nèi)容不外乎五個(gè)方面。一是重大立法。涉及美同大政方針、重大利益或全國關(guān)汴的議題，比如減稅、部署國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。二是應(yīng)對(duì)國際國內(nèi)發(fā)生的事件，比如1999年美國用導(dǎo)彈襲擊我駐南斯拉夫聯(lián)盟使館后，赫斯廷斯眾議員提出一項(xiàng)共同決議案(國會(huì)未采取行動(dòng))，表達(dá)國會(huì)意向，要求由美國行政當(dāng)局和國會(huì)向中國政府和人民表示歉意，對(duì)死難者表示哀悼。三是法律要求的事項(xiàng)。四是選民或議員本人關(guān)注的議題。五是國會(huì)議事的程序性問題。

國會(huì)議案多的另一個(gè)原因，就是同一個(gè)議員可以對(duì)不同議題提出議案，不同議員也可對(duì)同一議題提出議案，甚至一個(gè)議員對(duì)同一議題提出不同的議案。比如，1999年美國有人炮制廠所謂中國竊取美國核技術(shù)的謠言，國會(huì)共提出幾十個(gè)議案，要求暫?；蛳拗浦忻乐g的科技與軍事交流。

議案只能由國會(huì)議員提出。議員可以就任何議題提出議案，不受任何限制，提多少、提什么，誰也無權(quán)干涉。當(dāng)然，總統(tǒng)和他領(lǐng)導(dǎo)的行政部門可以另辟蹊徑，將草擬好的案文交給本黨議員，以議員個(gè)人的名義提出來；也可以改頭換面后由議員提出，亦或向國會(huì)提出立法建議。非政府組織、利益集團(tuán)和普通百姓則可以向與自己關(guān)系密切或來自自己選區(qū)的議員施加影響，通過他們提出相關(guān)的議案。

議員正式提出議案前，也會(huì)做些準(zhǔn)備工作。如果準(zhǔn)備提出的議案有可能會(huì)使與自己關(guān)系較好的朋友、利益集團(tuán)以及非政府組織不高興，議員會(huì)事先打招呼，說明自己的難處，解釋自己的立場。為了制造聲勢，顯示自己的議案很受歡迎，有的議員也會(huì)搞串聯(lián)，找志趣相投的人捧場，作為共同提案人參加議案的“聯(lián)署”，有的議案有上百人聯(lián)署。

議員聯(lián)署議案動(dòng)機(jī)不同。作為提案人，聯(lián)署人首先是找議員同事給自己捧場，聯(lián)署的人越多，在一定程度上表明支持的人越多；如果兩黨議員都來聯(lián)署，則說明議案非黨派主見。作為參與者，動(dòng)機(jī)就復(fù)雜了。對(duì)資歷老的議員和政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員來說，這是“禮賢下士”，給“年輕人”撐門面對(duì)資歷淺的議員來悅，則是巴結(jié)、討好“老同志”的好機(jī)會(huì)。聯(lián)署別人的議案，也是一筆人情帳，這次我給你捧場，下次我有困難時(shí)，你得給我“回禮”；上次我在某個(gè)問題上沒幫你的忙或得罪過你，這次聯(lián)署算是給你“補(bǔ)償”。有時(shí)，有的議員知道今后會(huì)在某個(gè)問題上需要另一個(gè)議員幫忙，就主動(dòng)通過聯(lián)署博取好感。

涉華議案數(shù)第一，“青睞”中國麻煩多

國會(huì)提出的涉外議案很多，尤其是涉及中國的議案更是多得驚人。近五年，國會(huì)平均每年提出80多個(gè)涉華議案，超過其他任何一個(gè)國家。國會(huì)如此“青睞”中國，提出這么多議案，決不是什么好事，因?yàn)?5％以上的涉華議案都是批評(píng)、指責(zé)中國或?qū)Π讓m的對(duì)華政策表示不滿的，真正是為了維護(hù)中美關(guān)系、促進(jìn)中美友好或支持中國改革開放的，每年只有三、四個(gè)。

國會(huì)涉華議案也是名目繁多。

有的議員手伸得很長。中國抓一個(gè)華裔間諜，他們要管，說中國侵犯人權(quán)，可美國政府若抓到一個(gè)外國間諜，國會(huì)只會(huì)責(zé)怪行政當(dāng)局反間諜不力，批評(píng)白宮抓晚了；中國取締“法輪功”邪教組織，他們也要管，說中國侵犯信仰自由，而對(duì)美國政府出動(dòng)坦克和裝甲車攻擊大衛(wèi)教大本營，國會(huì)卻只字不提信仰自由。

一句話，少數(shù)議員看你不順眼，就會(huì)提出個(gè)議案惡心惡心你。好在，國會(huì)有不少有識(shí)之士，主張發(fā)展中美關(guān)系，大多數(shù)有法律約束力的涉華議案在國會(huì)吵吵嚷嚷之后就不了了之。但沒有約束力的涉華議案提交國會(huì)后，大多會(huì)獲得通過，因?yàn)樵S多議員認(rèn)為既然沒有約束力，何不隨大流投贊成票呢?有人說，在美國，批評(píng)中國永遠(yuǎn)不會(huì)犯錯(cuò)誤，說幾句中國的公道話卻有可能招來非議。

當(dāng)然，有約束力的涉華議案如果獲得通過，會(huì)對(duì)中美關(guān)系造成損害。中美建交不久，國會(huì)通過可《與臺(tái)灣關(guān)系法》，其內(nèi)容嚴(yán)重干涉中國的內(nèi)政，成為美國插手中國事務(wù)的法律借口，美國行政當(dāng)局至今仍把這一國內(nèi)法與中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)相提并論。1999年，國會(huì)反華親臺(tái)議員又拋出旨在全面提升美臺(tái)關(guān)系的《加強(qiáng)臺(tái)灣安全法》，經(jīng)過中國政府反復(fù)交涉和堅(jiān)決斗爭，這一可能動(dòng)搖中美關(guān)系基礎(chǔ)的議案胎死腹中。

編個(gè)議案評(píng)國會(huì)，實(shí)話實(shí)說心比心

國會(huì)議案究竟是個(gè)什么樣子?一位從事美國國會(huì)研究的學(xué)者，以虛擬一個(gè)沒有法律約束力的國會(huì)兩院共同決議案的形式，希望國會(huì)增加對(duì)中國的了解，支持發(fā)展中美關(guān)系。這個(gè)虛擬議案是這樣的：

敦促議員訪華，推動(dòng)中美關(guān)系

鑒于美國是世界上唯一的超級(jí)大國；

鑒于中國是一個(gè)重要國家，經(jīng)濟(jì)增長迅速，影響不斷增大，又是僅存的幾個(gè)社會(huì)主義國家之一，對(duì)亞太地區(qū)以及世界的和平、安全與繁榮有著重要影響；

鑒于許多議員沒有護(hù)照，沒有出過國，但他們渴望了解世界，了解中國，關(guān)心中國發(fā)生的大事小情，喜歡對(duì)中國品頭論足；

鑒于有的議員歷年來提出數(shù)個(gè)個(gè)批評(píng)中國的議案，并因此被中國人稱為“麻煩制造者”、被批評(píng)為“無中生有”、“制造謊言”、“憑空捏造”、“不負(fù)責(zé)任”，他們?cè)谥袊残∮忻麣?，卻從來沒有去過中國，心里覺得很委屈；

鑒于有的議員不知道西藏在什么地方，不知道中國的火箭已將60多顆人造衛(wèi)星送上太空，不知道中國人有飯吃，不知道臺(tái)灣人是中國人；

鑒于多數(shù)議員想逛紫禁城，想登長城，想?yún)⒂^秦代兵馬俑，想游桂林山水，想看敦煌壁畫，想吃北京烤鴨，想喝龍井茶；

鑒于麥當(dāng)勞在中國已有600多家分店，肯德基家鄉(xiāng)雞在中國有1Goo多家分店，星巴克咖啡也在中國大城市設(shè)立多家分店，可口可樂和百事可樂在中國的任何地方都可以喝到，議員在中國不必?fù)?dān)心飲食問題；

眾議院(步議院附議)表達(dá)國會(huì)意向；

1、敦促所有議員盡早訪華；

2、議員訪華將乘波音飛機(jī)、坐美制轎車，除中方接待單位正式宴請(qǐng)外，均吃美國飯菜并從國內(nèi)備足衣服(非中國制造)；

3、議員訪華一切費(fèi)用由美國公司贊助，不接受中方招待，以保證議員在不受中方“盛情款待”的影響下客觀地了解中國。

4、訪問結(jié)束后，每位議員均提交一篇訪華觀感。如果因?yàn)榭吹降?、聽到的與自己原先的判斷不同，或者因?yàn)閾?dān)心說中國的好話而受到國人的批評(píng)，觀感可以不公開發(fā)表。

這位學(xué)者又假設(shè)道，2004年的某一天，參、眾兩院議事廳主席臺(tái)上的工作人員誤將上述“議案”交給大會(huì)主持人審議并于次日付諸表決，結(jié)果以壓倒多數(shù)獲得通過，但仍有幾張反劉票和棄權(quán)票。參議院一位老先生毫不猶豫地投了反對(duì)票，他的理由很簡單，只要是中國人高興的或?qū)χ袊欣淖h案，他一概反對(duì)。不過，投完票，他還是嘆了一口氣；這么太歲數(shù)，腿腳也不靈了，出國旅行越來越難，不過，到有五千年文明的中國去看看，確實(shí)是他一生的愿望，現(xiàn)在看來只能等到下輩子了。

一位總是與中國過不去的眾議員也投了反對(duì)票。他不是不想訪問中國，而是不敢去。

眾議院一位貴夫人也投了反對(duì)票。她同情工會(huì)，認(rèn)為大量物美價(jià)廉的中國商品進(jìn)入美國市場，搶了美國人的飯碗，她憤憤不平，到商場買東西，只要貼有“MADE IN CHINA”(中國制造)的標(biāo)簽，她一概不要。為此，她還得罪了自己最疼愛的孫子；圣誕節(jié)她帶孫子去買玩具，孩子看上的幾件玩具都是中國生產(chǎn)的，她不同意買，別的玩具孫子又不喜歡，只得空手而歸。

最引人注目的，還是一位參議員，他投了棄權(quán)票。表決后，他私下說，他想去中國，投贊成票怕別的議員挖苦，投反對(duì)票，又與他的心愿不符。這次，他投了棄權(quán)票，決議案也通過了，他可以心安理得地去中國，因?yàn)樗梢哉f，是國會(huì)通過的議案讓他去的。

這個(gè)議案和表決結(jié)果雖然是虛擬的，但它反映的問題和一些議員的心態(tài)卻是事實(shí)。

責(zé)編：潘天翠