打破電子孤島　實(shí)現(xiàn)政務(wù)統(tǒng)一

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信息孤島在目前電子政務(wù)發(fā)展過程中已經(jīng)成為瓶頸，要實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的兩個(gè)基本目的——降低成本和提高服務(wù)水平，就必須打破這種孤島，完成政務(wù)統(tǒng)一。

電子政務(wù)孤島效應(yīng)

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生曾經(jīng)“炮轟”中國(guó)電子政務(wù)的四大弊端：一是重新建輕整合；二是重硬件輕軟件；三是重管理輕服務(wù)；四是重電子輕政務(wù)。由此弊端造成的一哄而上、投資過大問題日益嚴(yán)重，明顯地表現(xiàn)為：各級(jí)政府在推進(jìn)電子政務(wù)方面，存在一定的盲目性，各自為政、自成一體、不聯(lián)不通、沒有有效整合，并最終形成了一個(gè)個(gè)信息孤島。2003年國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的采購(gòu)額超過350億元，年增長(zhǎng)率近25％，其中硬件支出高達(dá)250億元。這一數(shù)字表明，國(guó)內(nèi)的電子政務(wù)大多數(shù)還處在一個(gè)應(yīng)用層次較低的設(shè)備普及階段。

在一些政府部門里，電子政務(wù)=PC＋網(wǎng)站，整個(gè)電子信息化改造的投入不少，但是對(duì)政務(wù)方面的工作改進(jìn)不大，辦公效率仍然沒有獲得有效提升。因?yàn)樵谶@種認(rèn)識(shí)和操作平臺(tái)上，政府的日常辦公還是靠傳統(tǒng)方法、依靠手工操作來實(shí)現(xiàn)，政府可以向公眾公開的文件、信息、資源依然掌握在各個(gè)部門手中，不能由其他部門和社會(huì)公眾及時(shí)共享。結(jié)果就是政府各部門變成了被“網(wǎng)絡(luò)大潮”包圍著的一座座信息孤島和資源孤島。

孤島效應(yīng)讓電子政務(wù)成了擺設(shè)的花瓶，由于各個(gè)部門之間的網(wǎng)絡(luò)不能互通，協(xié)同辦公對(duì)老百姓而言還是遙遠(yuǎn)的事情，這與電子政務(wù)要達(dá)到的追求政府廉潔、高效的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，也不是中央政府大力推行電子政務(wù)的根本目的。電子政務(wù)的本色漸漸被表面的硬件和網(wǎng)絡(luò)所遮掩，也成為了制約中國(guó)信息化發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

現(xiàn)實(shí)與初衷背道而馳

政府執(zhí)行電子政務(wù)有兩個(gè)基本目標(biāo)：一個(gè)是通過電子政務(wù)如網(wǎng)上招標(biāo)或者執(zhí)行辦公系統(tǒng)來降低政府成本與開支，另外一個(gè)是提高政府各職能部門對(duì)市民的服務(wù)能力。通過對(duì)政府服務(wù)社會(huì)及公眾能力的加強(qiáng)，最終達(dá)到促進(jìn)整個(gè)城市或政府管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)繁榮，提升整個(gè)城市及地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)政府競(jìng)爭(zhēng)力。但是，從目前的情況看，電子政務(wù)實(shí)情與目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)?？v觀目前“馳騁電子政務(wù)”市場(chǎng)的各IT廠商們的產(chǎn)品和服務(wù)就可以發(fā)現(xiàn)，他們要么是提供硬件設(shè)施，要么是提供具體的業(yè)務(wù)軟件，要么是提供網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品，要么是提供某項(xiàng)具體的應(yīng)用功能。在電子政務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一應(yīng)用方面，真正能夠打破孤島效應(yīng)、恢復(fù)電子政務(wù)本色的廠商卻少之又少。

對(duì)于電子政務(wù)的基本發(fā)展過程，從應(yīng)用層面來看，我們可以將它歸結(jié)為四個(gè)階段。第一個(gè)階段是信息發(fā)布階段，主要有政府上網(wǎng)還有各種內(nèi)部應(yīng)用的建設(shè)，包括部門MIS、OA這些系統(tǒng)的建設(shè)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、基礎(chǔ)平臺(tái)的建設(shè)。第二個(gè)階段是交互階段，就是通過網(wǎng)站開展網(wǎng)上審批，比如說北京市在建設(shè)委辦局審批系統(tǒng)，全國(guó)各地都在建立網(wǎng)上審批系統(tǒng)，以及其他一些政府網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)。第三個(gè)階段是整合階段，主要包括網(wǎng)絡(luò)資源的整合，比如網(wǎng)上聯(lián)合辦公、網(wǎng)上聯(lián)合審批等的內(nèi)部政務(wù)協(xié)同，以及現(xiàn)在國(guó)家提出來的建信息資源庫問題等。這一階段的特點(diǎn)是各個(gè)政府部門目前存在著網(wǎng)絡(luò)、信息資源、應(yīng)用等多種信息孤島的問題。整合階段就是要打破這個(gè)孤島，通過這一系列的應(yīng)用，綜合的資源庫、網(wǎng)上聯(lián)合審批來達(dá)到這些系統(tǒng)資源之間的互聯(lián)互通和互操作。在整合階段之后，就到達(dá)一個(gè)更高的階段——轉(zhuǎn)化階段，就是電子政務(wù)系統(tǒng)的實(shí)際應(yīng)用帶來了政府部門的改造、流程的改造，以更大程度地發(fā)揮電子政務(wù)的優(yōu)勢(shì)和作用。

從目前的情況看，大部分地區(qū)政府部門的電子政務(wù)建設(shè)處于第二、三階段，有不少地區(qū)仍然停留在第一階段。在整合階段，政府也會(huì)面臨著很多問題和挑戰(zhàn)。最關(guān)鍵的是沒有統(tǒng)一的政務(wù)平臺(tái)或者有效的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)整合，就會(huì)使不同部門間的網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同失去基礎(chǔ)。首先，許多政府部門的網(wǎng)絡(luò)之間不能互通，直接造成了政府信息孤島的問題，各種各樣的政府?dāng)?shù)據(jù)庫留在部門內(nèi)部，也造成了信息資源的荒置和浪費(fèi)，不能信息共享，形成資源孤島。其次，網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同不能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)公眾找政府部門辦事不得不分頭進(jìn)行，耗時(shí)耗力，政務(wù)效率很難提高。

政務(wù)統(tǒng)一還原本色

要想真正實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的兩個(gè)基本目標(biāo)——降低成本和服務(wù)公眾，就必須打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)政務(wù)的有效統(tǒng)一，這涉及到政府和技術(shù)層面的雙重因素。

就電子政務(wù)在實(shí)施中的成功因素而言，我認(rèn)為有四點(diǎn)：在資源整合、應(yīng)用整合的階段，第一是制訂完整的戰(zhàn)略，實(shí)施基本的原則和大的出發(fā)點(diǎn)，要有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，策略上要有一個(gè)突破口來實(shí)現(xiàn)。第二是人力和轉(zhuǎn)換職能的管理，主要是說政府部門本身，比如說建設(shè)過程就有許多協(xié)調(diào)工作，網(wǎng)上審批做好以后，還有許多協(xié)調(diào)工作，在運(yùn)行時(shí)又需要配備相應(yīng)的人力去維護(hù)保障審批過程的實(shí)行，所以包括部門職責(zé)和政府崗位轉(zhuǎn)換也是一個(gè)非常重要的要素，就是政府建立這樣一個(gè)系統(tǒng)；相應(yīng)的組織要有一個(gè)保障。這些都不是技術(shù)方面的，要實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)整合最大的挑戰(zhàn)是在政府自已本身。第三方面是技術(shù)，技術(shù)是如何挑選成熟的產(chǎn)品和解決方案來滿足我們的戰(zhàn)略。第四方面是如何把思路、戰(zhàn)略和技術(shù)有效地結(jié)合起來，這個(gè)過程包括項(xiàng)目實(shí)施的過程，不光是應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，還有政府整個(gè)調(diào)整、協(xié)調(diào)的過程。在這四個(gè)方面里，關(guān)鍵因素還是政府本身。

當(dāng)然技術(shù)層面的改革也是非常重要的。就目前的情況來看，統(tǒng)一的政務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)顯然是電子政務(wù)發(fā)展過程中的必然要求。近期國(guó)家關(guān)于電子政務(wù)的六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入試用期，成為市場(chǎng)的熱點(diǎn)。而在輿論熱鬧背后體現(xiàn)的是中國(guó)的電子政務(wù)市場(chǎng)對(duì)一體化的潛在需求。如廣西柳州電子政務(wù)無疑為這種一體化添加了較早的注釋。

柳州處于我國(guó)西南地區(qū)，整個(gè)政府信息化基礎(chǔ)比較薄弱，少數(shù)委辦局建立了局域網(wǎng)，但政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)間是分離的，資源不能共享，網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同就更加談不上了。太極公司作為承建方，借助政府推行行政審批制度改革的機(jī)會(huì)，以“網(wǎng)上聯(lián)合審批”為突破口，改造及建設(shè)信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)一體化整合的目標(biāo)。制訂了“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施、層層推進(jìn)”的原則，工程分三步進(jìn)行了實(shí)施：首先，就是在各委辦局間建成基本的電子信息平臺(tái)，包括網(wǎng)站建設(shè)、內(nèi)部公文交換系統(tǒng)、內(nèi)部信息采集系統(tǒng)以及OA系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)圍繞“網(wǎng)上聯(lián)合審批”來設(shè)計(jì)，是一個(gè)基本的支撐系統(tǒng)。然后，將全市376項(xiàng)審批項(xiàng)目的實(shí)施在網(wǎng)上推廣到40多個(gè)委辦局，從政府內(nèi)部講，就是要建成全市統(tǒng)一的公文交換和辦公自動(dòng)化系統(tǒng)。最后，就是在政府的網(wǎng)上審批以及內(nèi)部電子政務(wù)建設(shè)上帶動(dòng)其他項(xiàng)目的建設(shè)，一直到區(qū)縣一級(jí)的政府信息化，甚至包括一些企業(yè)的信息化，外圍的電子商務(wù)、城市信息化建設(shè)、各委辦局的業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等。柳州市政府就是希望通過電子政務(wù)工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)部門間的政務(wù)網(wǎng)上協(xié)同和數(shù)據(jù)庫資源共享，從而提高了政府的工作效率和行政審批監(jiān)管的有效性。

其實(shí)電子政務(wù)最重要的還是政務(wù)本身，高科技只是輔助手段，要實(shí)現(xiàn)一體化整合不僅僅是技術(shù)上建立統(tǒng)一的平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是政府觀念的轉(zhuǎn)變以及政府職能的有效實(shí)施。