實施農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制的成效與問題

袁桂林

2003年9月19日，國務(wù)院召開了建國以來第一次全國農(nóng)村教育工作會議，并頒布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，重申了要落實“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，縣級政府要切實擔負起對本地教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費安排使用、校長和教師人事等方面進行統(tǒng)籌管理的貴任。同時，該文件對中央、省和地（市）級政府，以及縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入也提出了明確要求?？梢哉f，“以縣為主”管理體制的實施是我國農(nóng)村義務(wù)教育由“人民辦”向“政府辦”的重大轉(zhuǎn)折，是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的歷史性跨越。

“以縣為主”的管理體制的優(yōu)勢非常明顯，成效突出。具體表現(xiàn)在以下幾點：

成效之一，各地黨政領(lǐng)導部門重視農(nóng)村教育，出臺了一系列政策措施。

“以縣為主”管理體制提出后，各省、市、縣黨政領(lǐng)導聞訊而動，積極研究落實“以縣為主”的管理體制。

據(jù)調(diào)查，幾乎所有的省、市級政府都召開了有關(guān)職能部門會議，頒發(fā)了政府文件，制定了相應(yīng)政策，落實“以縣為主”管理體制的精神。有些地方還就農(nóng)村教育統(tǒng)籌規(guī)劃、布局調(diào)整、人事管理、經(jīng)費統(tǒng)籌、教育教學管理、危房改造、教師隊伍建設(shè)、提高教師住房公積金補貼、穩(wěn)定與安全、助學、督導等方面問題，進行專題研究，明確了各部門的管理權(quán)限和縣、鄉(xiāng)、村、校應(yīng)當承擔的義務(wù)教育責任，對改善農(nóng)村學校面貌產(chǎn)生了積極影響。

成效之二，教育經(jīng)費在各級政府的預(yù)算中開始體現(xiàn)，由縣級政府統(tǒng)籌，在很大程度上緩解了農(nóng)村教育經(jīng)費緊張狀況。

各地對教育經(jīng)費管理由縣統(tǒng)籌的體制反應(yīng)積極，行動落實。例如，四川省某縣及時制定了《關(guān)于加強教育經(jīng)費管理的意見》，由縣財政局設(shè)立教育經(jīng)費專戶，進行管理，明確了教育經(jīng)費的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)。還進一步明確了教師津貼、教齡津貼、糧貼、班主任津貼、邊遠教師補貼、特級教師津貼、學科帶頭人津貼、駕駛員補貼、取暖費、離休人員護理費等支付辦法。該省某市所屬各縣（市、區(qū)）分別于2001年和2002年將教育經(jīng)費收歸縣統(tǒng)籌管理?？h級財政設(shè)立教育經(jīng)費專戶，對教育經(jīng)費實行“統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付、專戶存儲、?？顚Ｓ谩保h教育局定期將經(jīng)費撥付給學校。各縣還建立了“教師工資資金專戶”，保證教師工資按月足額發(fā)放。

就全國情況看，經(jīng)濟狀況好的縣早在1994年或1998年就將教師工資收到縣財政統(tǒng)一發(fā)放，現(xiàn)在在“以縣為主”管理體制下又進一步得到完善和加強。通過各級政府積極努力，在很大程度上做到了確保農(nóng)村義務(wù)教育的投入不低于稅費改革前的水平，確保農(nóng)村中小學教師工資發(fā)放，確保師生安全，確保農(nóng)村中小學校公用經(jīng)費。

成效之三，積極調(diào)整學校布局，提高辦學效益。

“以縣為主”管理體制使縣域范圍內(nèi)農(nóng)村中小學校結(jié)構(gòu)布局重新規(guī)劃調(diào)整成為可能。這既適應(yīng)了發(fā)展需要，又提高了辦學效益。

據(jù)我們的調(diào)查，很多地方農(nóng)村學校布局調(diào)整考慮到小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的需要，考慮到交通條件，考慮到擴大規(guī)模、適度集中、提高效益，考慮到優(yōu)化學校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，考慮到農(nóng)村教育與農(nóng)村社會協(xié)調(diào)發(fā)展，等等。許多地方借學校調(diào)整之機，投資新建幼兒園、九年一貫制學校、教育園區(qū)或“三合一”學校（中小學、職業(yè)學校、成人學校）等。有的地方將調(diào)整后的部分閑置學校資產(chǎn)竟價拍賣，拍賣所得用于農(nóng)村義務(wù)教育。

在農(nóng)村學校布局調(diào)整中，有些地方還撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，壓縮了教育管理人員編制，提高了工作效率。

成效之四，穩(wěn)定教師隊伍，提高教師素質(zhì)。

我們調(diào)查了解到，在“以縣為主”管理體制下，各地教職員工的人事管理權(quán)收歸縣里以后，多數(shù)地方實行了教師竟爭上崗制度和待崗制度。有些地方實行按崗設(shè)編、公開招聘、平等竟爭、嚴格考核、合同管理辦法。對于暫時沒有得到聘用的教師實行待崗制，即待崗儲備，發(fā)給基本工資，安排學習進修。這樣，既調(diào)動了教師教書育人的積極性，又儲備了力量。

教職員工人員精簡后，各地紛紛制定了教師培養(yǎng)、培訓規(guī)劃，培養(yǎng)骨干教師、學科帶頭人和知名校長;提高教師學歷達標比例;對新增教師實行公開錄用制度。經(jīng)濟富裕的縣還出臺了一些吸引優(yōu)秀大專、本科畢業(yè)生來充實教師隊伍的政策，為農(nóng)村教師提供住房補助基金和地區(qū)補貼等。此外，“以縣為主”管理體制對調(diào)劑、任用、配備學校領(lǐng)導班子的回旋余地更大了。

我們在肯定“以縣為主”管理體制優(yōu)勢的同時，也要承認這一體制實施中存在的問題不容忽視。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要有如下問題。

問題之一，實施“以縣為主”后，有些縣級財力薄弱的縣，其財政難以支撐應(yīng)該分擔的教育投入義務(wù)。

實行“以縣為主”管理體制，各級政府均開始關(guān)注教育投入。但是，在中西部地區(qū)許多縣，由于縣級財政難以支撐所應(yīng)該分擔的教育投入義務(wù)，所以“主”不起來，還是依靠老辦法。一些地方仍舊訴求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育費附加，經(jīng)過縣財政中轉(zhuǎn)，再下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為教師發(fā)工資。還有些地方，稅費改革中，農(nóng)村教育費附加和各種集資被取消后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費大幅度減少，使農(nóng)村義務(wù)教育原本就難以支撐正常支出的形勢更加嚴峻。結(jié)果是教師工資繼續(xù)拖欠，地方津貼仍未解決，危房不斷增多，學校課桌破舊，電教設(shè)備奇缺，圖書室、醫(yī)務(wù)室長期得不到資源補充。有的學校連一臺微機也沒有。有些地方將學生交的雜費挪用，用來補充事業(yè)費的缺口。有些學校連電費、水費、取暖費都成了問題。

問題之二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校辦學積極性有下降傾向。

我們調(diào)查的一些縣（市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導普遍感到?jīng)]有責任了。投入“以縣為主”，管理“以縣為主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村既無權(quán)，又無錢，“等、靠、要”的思想突出。比如，某縣原規(guī)定“學校危房改造、維修、建設(shè)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責”?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村把改造危房的貴任推給學校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再過問改善辦學條件的事。

問題之三，農(nóng)村教師隊伍仍然令人擔憂。

據(jù)統(tǒng)計，目前農(nóng)村仍有幾十萬名代課教師。農(nóng)村學校工作條件差，教師接受繼續(xù)教育機會少，致使農(nóng)村中小學骨干教師大量流向城市。在農(nóng)村學校任教待遇遠遠不如留在城市，使得師范院校的畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村中小學任教，造成農(nóng)村中小學教師數(shù)量不足，等等。這些問題，“以縣為主”的管理體制根本無力解決。

問題之四，鞏固“普九”成果的新老問題交困。

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“普九”負債是普遍現(xiàn)象。有的農(nóng)村學?！捌站拧鼻穫_到幾十萬元，且債權(quán)不清。實行“以縣為主”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)推卸責任，債權(quán)無人負責，以致校長被推上被告席。“普九”欠債的直接后果不僅是引起了一些債權(quán)官司，還在于“普九”以后教育投入以欠債為由出現(xiàn)了“零增長”。不少地方因為沒有財力保障，只好降低辦學質(zhì)量和標準。隨著高校擴大招生，高中迅速發(fā)展，為了應(yīng)付高、初中分離和創(chuàng)建國家級示范性高中的要求，不少學校另選校址，貸款重建，繼續(xù)負債，而負債發(fā)展的結(jié)果又會引發(fā)新的矛盾。

總之，“以縣為主”管理體制十分必要，但是，重新認識我國各地發(fā)展的不均衡性，根據(jù)各縣的具體情況，因地制宜，建立剛性的各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育財政分擔體制，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費使用管理的監(jiān)督機制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度等，十分必要。此外，還要認識到，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不可能很快消失，“以縣為主”管理體制實施以來，在某些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍沒有了壓力，也沒有了責任感，這種傾向應(yīng)該引起我們高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的一級政權(quán)機構(gòu)。義務(wù)教育政府辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是有貴任的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保證義務(wù)教育的實施，按照法定程序增加教育投入，改善辦學條件，提高教師待遇，及時排除危房，維護學校正常秩序，做好學校新建、擴建、改建、遷建所需用地等工作。村民委員會作為村民自治組織，有權(quán)根據(jù)群眾意愿辦好包括教育在內(nèi)的各種公益事業(yè)，通過“一事一議”解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的問題。繼續(xù)調(diào)動農(nóng)民群眾辦教育的積極性，政府與農(nóng)民群眾攜手，實行“兩條腿走路”，才符合現(xiàn)階段我國農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求。