錢穎一：中國改革能走多遠(yuǎn)？

李利民

用漸進(jìn)式改革來簡單概括中國的改革，不僅不確切，而且會產(chǎn)生誤導(dǎo)。中國的改革，有時候漸進(jìn)有時候激進(jìn)

錢穎一是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界中轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)和比較制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物之一，目前是伯克利加州大學(xué)經(jīng)濟(jì)系正教授。他的博士導(dǎo)師是三位知名人物：研究社會主義國家經(jīng)濟(jì)體制的權(quán)威科爾奈教授、研究機(jī)制設(shè)計和博弈論方面的大師馬斯金教授、研究一般均衡理論的第一高手馬斯-克萊爾教授。

錢穎一的重要研究內(nèi)容之一是中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，正是在錢穎一等人的努力下，中國的經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)軌被越來越多的國際主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所關(guān)注和研究。

日前，錢穎一接受了《經(jīng)濟(jì)》雜志的獨(dú)家采訪。他就中國的經(jīng)濟(jì)改革比較系統(tǒng)地闡述了最新的見解。

對中國經(jīng)濟(jì)改革的總體評價

《經(jīng)濟(jì)》：作為公認(rèn)的當(dāng)今西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一，請您對中國20多年來漸進(jìn)式改革作一個總體評述。

錢穎一：首先，我不同意用漸進(jìn)式改革來簡單概括中國的改革，我覺得這個說法不僅不確切，而且會產(chǎn)生誤導(dǎo)。中國的改革，有時候漸進(jìn)有時候激進(jìn)。單用漸進(jìn)式這一說法，會引出來一系列的問題，比如使人感到這只是時間快慢的差別，同時也使人忽略漸進(jìn)或者激進(jìn)方式的形成原因，以及改革中間的豐富內(nèi)容。

我對于中國改革總的評價，與大多數(shù)沒有意識形態(tài)偏見的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是一致的：在過去的24年中，中國的經(jīng)濟(jì)改革盡管存在著問題，也有失誤，但是綜合而論，它是非常成功的。這個成功的標(biāo)志就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。雖然一直有說法，認(rèn)為中國的GDP增長率被高估，因?yàn)槲飪r增長被低估。但是也有理由認(rèn)為增長率被低估，特別是在服務(wù)業(yè)和灰色經(jīng)濟(jì)中。中國的增長作為一個事實(shí)是不可改變的。

關(guān)于“激進(jìn)”與“漸進(jìn)”改革，我想澄清一個誤區(qū)：轉(zhuǎn)軌和改革并不是一個“漸進(jìn)辦法只能解決表面問題，激進(jìn)辦法才能解決深層次問題”的過程，通常是反過來的。比如，改革的深層問題之一是建立法治，這能用激進(jìn)的“全盤照抄”的方式來改革嗎？第一，這在幾乎所有國家，政治上根本不可能。第二，即使在特別例子中可能，比如東德照抄了西德，效果也很不理想。

中國在上個世紀(jì)90年代，僅就其立法速度而言，是全世界最快的國家之一。但法制建設(shè)中比立法更為重要的是執(zhí)法，而改進(jìn)執(zhí)法在任何國家都是無法立竿見影的，除了東德和西德合并的時候西德可以把法官、警察派到東德以外，任何一個主權(quán)國家都不可以這么做。就算是把所有的法律都照抄別國，但執(zhí)法過程就無法照抄了。法官、檢察官、警察、律師也是不能進(jìn)口的。

人們有時說日本明治維新就是照抄西方，其實(shí)不盡然。日本人研究了許多西方國家，最后選擇德國為主要學(xué)習(xí)模式，然后根據(jù)日本的具體國情，決定什么拿來什么不拿來。即使是日本這樣極端的例子了，都不是像拷貝磁盤一樣地照抄。其他國家更不是這樣。

可能越深層次的東西變得越慢，越表面的東西——比如宏觀穩(wěn)定，可以來得最快。為什么？淺層次的問題我們對它的理解比較清楚，一劑猛藥下去燒就退了，比如宏觀穩(wěn)定，治理通貨膨脹，就是個淺層次的問題。對于采用激進(jìn)的措施解決這種表面層次的問題，大家并沒有異議。而對于深層次的制度改革，往往需要更多的耐心，因?yàn)槲覀兊闹R有限。

中國特色的“財政聯(lián)邦制”

《經(jīng)濟(jì)》：您的很多文章中多次提到了中國經(jīng)濟(jì)改革的特點(diǎn)是具有中國特色的“財政聯(lián)邦制”，請您解釋一下這個概念。

錢穎一：“財政聯(lián)邦制”(fiscal federalism)是西方財政學(xué)里的一個標(biāo)準(zhǔn)用詞。實(shí)際上它的含義超出財政學(xué)。

中國在改革以前的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制跟前蘇聯(lián)比有一個重大不同，就是我們是“條條塊塊”中的“塊塊”的力量更強(qiáng)，而前蘇聯(lián)是“條條”的力量更強(qiáng)。我們地方政府的權(quán)力也好，辦事能力也好，都非常強(qiáng)，這是從1958年后就形成了的。這種行政性分權(quán)結(jié)構(gòu)對以后改革的影響，有很多我們原來都不理解的功能，而這些功能甚至可以說對中國的改革起到了至關(guān)重要的作用。也許這是奠定中國改革路徑的一個基礎(chǔ)。

為什么這么講？我們需要跳出中國。你看東歐改革，看匈牙利，上個世紀(jì)60年代末就嘗試改革，各種辦法都試過了，都沒有實(shí)質(zhì)性突破。為什么？一個原因是國有制企業(yè)不能突破，軟預(yù)算約束問題解決不了。在所有制問題上，只能有兩類，要不就是國有，要不就是私有，而私有在當(dāng)時的歷史環(huán)境中有各種政治障礙，國有企業(yè)改革受上面政策的影響太大。一旦上面的政治搖擺，改革馬上就倒退，這是一種非常死板的狀況。

匈牙利當(dāng)時是前蘇聯(lián)的衛(wèi)星國，改革要看前蘇聯(lián)的臉色。而前蘇聯(lián)自己也是這種集權(quán)模式。戈?duì)柊蛦谭虿皇遣幌敫母?，他確實(shí)試了，但沒有成功。當(dāng)然原因很多，其中一個原因是蘇聯(lián)僵化的集權(quán)體制使的他無從下手。

而中國呢？改革的成功是中央和地方的互動造成的。沒有中央設(shè)立特區(qū)、放松意識形態(tài)的大方向和政策，地方政府不可能致力于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，如果沒有廣東、福建先走一步，大膽探索，改革也不可能如此成功。

比如說1992年鄧小平南方視察。鄧小平十分英明，但他再英明，也要有地方可察??！正是南方的幾塊市場經(jīng)濟(jì)的“特區(qū)”，才使得1992年改革從低谷中重新啟動。我1991年從美國回到北京的時候，看到那里很低沉，心里特別難受。吳敬璉對我說，你去南方看看就不會悲觀了。我隨后去了江蘇、浙江、廣東，看到的是完全另一番景象。如果沒有這么大的地域性分權(quán)，就不會有蓬勃發(fā)展的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，那么中國在1989年后陷入東歐式的改革困境是非?？赡艿?。所以從歷史的回顧來看，我們的分權(quán)為地方政府、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了一個活動空間，正是在這樣一個空間中，市場經(jīng)濟(jì)在一些地區(qū)先長出來了。

這樣的情況是我們以前沒有預(yù)料到的，而且是任何一個只看教科書上對計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的描述的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所不可能想到的。根據(jù)這些新的觀察，我們把以前的財政聯(lián)邦制的概念擴(kuò)大到整個的經(jīng)濟(jì)中。傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦制只講中央和地方之間的財政關(guān)系，但這只是一方面，中央和地方的關(guān)系還包括了其他經(jīng)濟(jì)權(quán)力上的收放。在中國，地區(qū)間的競爭非常激烈，省和省之間的競爭，城市和城市之間的競爭，縣和縣之間的競爭，這構(gòu)成了中國非常重要的一個特色。我們覺得這很自然，但到世界其他地方去看一看，就會發(fā)現(xiàn)不都是這樣的。

但是我們不能由此就得出中國的財政聯(lián)邦制就是西方式的聯(lián)邦制的結(jié)論，實(shí)際上它不是。有兩點(diǎn)重要不同。第一，中國在法律上不是聯(lián)邦制政體和財政體。第二，在中國的體制中，中央在人事任命上權(quán)力很大。因此不能把中國的分權(quán)的體制等同于西方的聯(lián)邦制，雖然有些機(jī)制相似。

市場的制度基礎(chǔ)是法制，而不是民主

《經(jīng)濟(jì)》：通常民主與法制總是相提并論，但您特別強(qiáng)調(diào)市場與法制的關(guān)系，為什么？

錢穎一：我近年來對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)這一問題做了比較多的思考，感到法制是最為根本性的。這不僅對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)如此，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的中國，法制也指出了改革的方向。

在任何國家，政府都不可能和經(jīng)濟(jì)活動徹底分開，不然的話就不需要政府了。在一個運(yùn)行較好的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府和經(jīng)濟(jì)雖然有關(guān)系，但這種關(guān)系通常是一種“保持距離型”的關(guān)系(arms length relationship)。用通俗的話講，就是政府在經(jīng)濟(jì)活動中主要起一個裁判者的作用而不是充當(dāng)運(yùn)動員。確定這種保持距離型的政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系的制度基礎(chǔ)不是別的，就是法制。這是人類社會至今能找到的最好的制度安排了。

講到市場的制度基礎(chǔ)時，我只講到法制但并沒有提到民主。民主與法制之間通常是正相關(guān)的，但并不是一回事。民主與法制在理論上可以分開，有沒有民主的法制國家，也有沒有法制的民主國家。是法制而不是民主對經(jīng)濟(jì)有更基本和直接的影響。當(dāng)然這不是說民主對經(jīng)濟(jì)沒有影響，法制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別重要。產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易規(guī)則、合同執(zhí)行、不腐敗的司法對經(jīng)濟(jì)有更直接的影響。我提出好的市場經(jīng)濟(jì)和壞的市場經(jīng)濟(jì)的區(qū)別，是為了打消一個通常的誤區(qū)，就是以為所有的市場經(jīng)濟(jì)都是好的。看一看全世界的國家，很多市場經(jīng)濟(jì)都不行??！

怎樣才是一個好的市場經(jīng)濟(jì)？主要是經(jīng)濟(jì)要在法制的基礎(chǔ)之上。法制是兩條。第一條，法制要約束政府，這是許多的政府官員不愛聽的，但是我要先說。政府在法制的約束下是一個有限政府，沒有這種約束就是無限政府、全能政府，這通常是導(dǎo)致壞的市場經(jīng)濟(jì)的原因。第二條，法制要約束經(jīng)濟(jì)人。如果認(rèn)為自由市場就是不要政府，那就太天真了。市場要運(yùn)作得好，是要有一套制度來約束經(jīng)濟(jì)人的，要通過合同的形式、法律的形式，甚至監(jiān)管的形式來約束經(jīng)濟(jì)人。而執(zhí)行這種約束靠的正是政府。

中國現(xiàn)在把法制建設(shè)從政治改革中分出來，是非常明智的。從廣義上講，法制建設(shè)當(dāng)然是政治改革的一部分。

在討論在中國建立法制這一問題時，經(jīng)常會聽到很多教條式的推理。回頭看看中國走過的路，可以發(fā)現(xiàn)不少現(xiàn)實(shí)對教條的否定。比如，在企業(yè)改革中，教條的觀點(diǎn)是不搞徹底的私有化，中國的經(jīng)濟(jì)就沒有出路。事實(shí)是怎樣的呢？中間的可能性有很多，比如非國有非私有的可能性。十年前能大力提倡發(fā)展私有經(jīng)濟(jì)嗎？五年前能提出建設(shè)有限政府嗎？所有這些都是在有禁區(qū)的條件下發(fā)生的，至今為止改革仍在向前走。用教條的思維方式，是不可能預(yù)測到，也不可能解釋中國的改革走到今天這一步。

金融穩(wěn)定與改革

《經(jīng)濟(jì)》：您認(rèn)為中國在未來10年之內(nèi)發(fā)生金融危機(jī)的概率有多大？

錢穎一：關(guān)于中國將來發(fā)生金融危機(jī)的概率問題，我有兩點(diǎn)說明。第一，只要加入到國際經(jīng)濟(jì)和金融體系當(dāng)中，不管你本來的經(jīng)濟(jì)狀況是好是壞，都有可能發(fā)生金融危機(jī)。特別是比較小的國家和地區(qū)，哪怕經(jīng)濟(jì)的基本面是很好的，就像香港，照樣可以出問題。這就是說，基本面有問題的會有金融危機(jī)，基本面沒有問題的國家或地區(qū)，如果市場是和國際連通的話，也會有金融危機(jī)。

第二點(diǎn)，具體到中國，發(fā)生金融危機(jī)的概率取決于國家的政策以及應(yīng)付的方法。中國目前的金融體系非常脆弱，這是不能否認(rèn)的。金融危機(jī)發(fā)生的概率取決于我們現(xiàn)在做什么和怎樣做。

《經(jīng)濟(jì)》：對中國來說，在金融領(lǐng)域里哪塊發(fā)生危機(jī)的可能性更大？

錢穎一：雖然金融危機(jī)可以有多種，但從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，真正的危機(jī)有兩個，一個是匯率危機(jī)，一個是銀行危機(jī)。中國當(dāng)前的情況是仍然有資本管制，即使將來匯率有所浮動，這種浮動也是受限制的。因此，在兩個危機(jī)之中，更為可能的危機(jī)是銀行危機(jī)。

銀行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的連接比較直接。銀行有結(jié)算功能，這直接影響到每天的大量的交易。銀行儲戶任何時候都可以去銀行取錢，因此，即使是健康的、沒有壞賬的銀行，都具有潛在的擠兌風(fēng)險，更不要說有壞帳的銀行。以美國為例。1929年美國股票市場大崩潰，并沒有直接引起美國的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。后來是1932、1933年銀行的危機(jī)影響美國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致大蕭條。

最近十幾年的實(shí)證研究也表明了大多數(shù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)是由銀行危機(jī)造成的。比如那些東亞國家，危機(jī)往往是從匯率危機(jī)開始，匯率危機(jī)導(dǎo)致貨幣貶值，貨幣貶值導(dǎo)致利率升高和銀行危機(jī)。當(dāng)銀行有外債并且很脆弱時，貨幣貶值和利率升高使得銀行資不抵債。銀行一旦出了問題，馬上連鎖反應(yīng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)就出問題。基本上是這么一個順序。

當(dāng)我們討論人民幣的匯率政策應(yīng)該更加靈活，資本控制應(yīng)該逐漸開放的時候，這里面的一個基本的權(quán)衡就是效率與風(fēng)險之間的權(quán)衡。金融系統(tǒng)，特別是銀行系統(tǒng)，不同于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，通常是競爭越多越好。銀行業(yè)也應(yīng)該增加競爭，更加開放，但是在考慮這方面問題的時候，要把潛在的金融風(fēng)險的可能性和成本考慮進(jìn)去。

《經(jīng)濟(jì)》：如何降低國有商業(yè)銀行的巨額不良貸款是銀行面臨的最大問題。1993年的時候您和劉遵義合寫過文章建議中國政府采取資產(chǎn)管理公司的方式解決不良資產(chǎn)問題。1999年財政部組建了四家資產(chǎn)管理公司。但目前國內(nèi)對于資產(chǎn)管理公司能否解決不良資產(chǎn)問題一直有很多爭論，您現(xiàn)在怎么看這個問題？

錢穎一：我覺得重要的不在于它的形式而在于它的內(nèi)容。我認(rèn)為過去幾年的金融改革的進(jìn)度不令人滿意。在1993年夏我和劉遵義寫過一篇關(guān)于銀行的不良資產(chǎn)問題并提出了解決問題的具體建議，可惜的是當(dāng)時這一問題沒有表現(xiàn)得很急迫，當(dāng)然也就談不上接受我們的或其他人的建議。一晃十年過去了，四大國有商業(yè)銀行現(xiàn)在的問題要嚴(yán)重得多了，到了如今非解決不可的時候了，因?yàn)橛袑TO的承諾，要對外資開放銀行業(yè)。

用資產(chǎn)管理公司的方式來解決銀行的壞賬問題，世界上許多國家都做過，包括美國和東歐國家。美國在上個世紀(jì)80年代末就是這樣來解決它的儲貸銀行(S&L)的問題。中國目前的問題是：雖然資產(chǎn)管理公司成立了，雖然不良資產(chǎn)劃過去了或者債轉(zhuǎn)股了，但是銀行的治理結(jié)構(gòu)沒有改變，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)也沒有變。在這種情況下，錢就有可能白浪費(fèi)了，新的壞賬繼續(xù)出現(xiàn)，還要再次剝離。這在其他國家已有教訓(xùn)。比如匈牙利在上個世紀(jì)90年代，壞賬剝離一次以后不解決問題，又再次注資，就是因?yàn)闆]有更新銀行的治理結(jié)構(gòu)，沒有改變企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。這些教訓(xùn)早就擺在那里。

過去幾年，在亞洲金融危機(jī)的險惡環(huán)境下，中國保持了金融穩(wěn)定，這是政府的功績?，F(xiàn)在面對WTO，金融形勢面臨新的挑戰(zhàn)，而且時間緊迫。因?yàn)閺?001年12月10日中國加入WTO開始算，兩年內(nèi)要允許外資銀行從事企業(yè)的人民幣業(yè)務(wù)，五年內(nèi)從事個人的人民幣業(yè)務(wù)，這是一個非常短的時間。金融風(fēng)險概率有多大，這取決于這幾年的工作。做得好了，可以把風(fēng)險降低，做得不好，風(fēng)險是非常之大的，這就叫做金融風(fēng)險的“內(nèi)生性”。

首先，它取決于政府部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識、魄力和做法。我們經(jīng)濟(jì)學(xué)家、金融學(xué)家經(jīng)常叫喊金融危機(jī)，無非就是想提醒領(lǐng)導(dǎo)們注意這一問題。如果說亞洲金融危機(jī)給了我們什么啟示的話，一個很重要的啟示就是，金融危機(jī)可以爆發(fā)在宏觀基本面沒有問題的國家。以前拉美國家過度消費(fèi)，導(dǎo)致雙赤字（財政赤字和外貿(mào)赤字），宏觀的基本面有問題，發(fā)生了金融危機(jī)。但是1997年亞洲國家不是這樣的，這些國家不是消費(fèi)過度，而是另外的問題。這與我們的情況非常相近。中國的幸運(yùn)在于這些亞洲國家的危機(jī)發(fā)生在我們的前面，因此我們可以用它們的教訓(xùn)來引為借鑒。

《經(jīng)濟(jì)》：那么您認(rèn)為國有銀行的前景是什么樣呢？

錢穎一：這個很難說，因?yàn)樗鼈兌荚诟母镏小?/p>

我覺得中國的國有銀行有一種傾向，就是容易從技術(shù)上找原因，認(rèn)為銀行業(yè)的問題是一個管理的問題。比較重視從技術(shù)上找新的指標(biāo)來監(jiān)督，比如說研究國外是怎么考核對銀行官員腐敗的監(jiān)督，用幾個指標(biāo)來監(jiān)控，等等。

這些技術(shù)性的東西，可以比較快地借鑒，也不觸動高級管理層的利益。但是中國銀行業(yè)的改革不僅僅是一個管理問題，不僅僅是一個技術(shù)層面的問題，它一定要牽扯到國有商業(yè)銀行的制度結(jié)構(gòu)。比如說，現(xiàn)在四大國有商業(yè)銀行的行長都是副部級干部，看看他們的前任的職業(yè)道路就可知道，今后他們幾乎都要進(jìn)政府當(dāng)更高級別的官員。因此，這些銀行的高級管理人員不是銀行家，而是從事銀行工作的政府官員。并不是說政府官員一定辦不好銀行，而是說他們周圍的環(huán)境使得他們必須將注意力集中在政治上。政治因素在四大銀行的管理，比如人事安排上，起了非常大的作用。要從根本上解決國有銀行的問題，還是要從銀行的治理結(jié)構(gòu)著手。