中國自來水產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式分析

徐丹丹　蔣媛媛

內(nèi)容摘要：中國自來水產(chǎn)業(yè)的改革勢在必行，本文從自來水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征出發(fā)，分析了我國自來水產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行規(guī)制體制存在的主要問題，并從價格調(diào)整、企業(yè)改制等方面對規(guī)制體制改革的模式作以設(shè)計。

關(guān)鍵詞：自來水產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革壟斷

水是人們在生產(chǎn)和生活過程中不可缺少的物資，是城市生存和發(fā)展的命脈。中國自來水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要集中在20世紀(jì)后半個世紀(jì)。在50年代初期，僅有72個城市有自來水，日供水能力240萬立方米，管道長度6600公里。至1999年發(fā)展了600多個有自來水的城市，總供水能力高達(dá)13970萬立方米。管道長度13萬公里。城市供水行業(yè)固定資產(chǎn)近千億元。盡管如此，目前600多個城市中，有400個常年供水不足，其中近150個城市嚴(yán)重缺水，日缺水量達(dá)1600萬立方米。目前，許多城市都在采取限量和提價的方式來控制對水的消耗。不難看出，要解決自來水的供需矛盾，對自來水產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革就顯得特別重要，要分析供需矛盾產(chǎn)生的原因，必須從自來水產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征開始。

一、自來水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

1.水資源的富有性和稀缺性并存，且在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。水是一種豐富的資源，但又不是一成不變的。由于種種原因，如氣候的變化，城市的興起等，都會引起某一地域的水資源向稀缺性轉(zhuǎn)化。這一點(diǎn)已被中國近150個城市嚴(yán)重缺水的事實(shí)所證明。同時富有性和稀缺性又是相對而言的。就我國而言，南方城市水資源的富有性居主導(dǎo)地位（南方城市主要是“水質(zhì)”性缺水），而北方城市的稀缺性卻表現(xiàn)的十分突出。

2.水資源的不可替代性導(dǎo)致自來水產(chǎn)品的不可替代性。到目前為止，還沒有發(fā)現(xiàn)一種物質(zhì)可以替代水的作用。不像煤氣和電力可以被其他的能源所替代，自來水不存在與其他產(chǎn)品的競爭，所以，自來水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的壟斷性更強(qiáng)。

3.自來水生產(chǎn)經(jīng)營的壟斷性和可分性。第一，自來水生產(chǎn)經(jīng)營具有自然壟斷的特性。自來水生產(chǎn)經(jīng)營是高度資本密集的，一次性投資大，產(chǎn)品成本中的固定投資所占比重大而變動成本比重小，投資專用性強(qiáng)，沉淀資本大。第二，自來水的生產(chǎn)具有明顯的地區(qū)性或區(qū)域性壟斷經(jīng)營的特征。由于受自然地理、水資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，許多地區(qū)（比如農(nóng)村）還沒有使用自來水公司的統(tǒng)一供水，各城市自來水公司的管道被沒有使用自來水的地區(qū)所分隔，各自在本地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行獨(dú)家壟斷經(jīng)營。第三，自來水的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)具有可分性，可分為原水生產(chǎn)、制水、管網(wǎng)輸送及銷售等環(huán)節(jié)。根據(jù)不同環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，除了管網(wǎng)輸送具備自然壟斷特征外，其余環(huán)節(jié)均可不同程度的引入競爭。

4.自來水質(zhì)量水平直接關(guān)系到消費(fèi)者的利益。飲用水的質(zhì)量體現(xiàn)在很多方面，雖然消費(fèi)者能夠判斷自來水的味道和氣味，也能觀察自來水是否變色，但絕大多數(shù)消費(fèi)者難以發(fā)現(xiàn)在自來水中鉛等金屬物質(zhì)的含量和殺蟲劑的成分等，而這對消費(fèi)者的健康有更大的影響。這就需要存在一種外部規(guī)制機(jī)制，以保證自來水不影響消費(fèi)者的健康。自來水的另一個質(zhì)量指標(biāo)是企業(yè)所提供的服務(wù)水平。消費(fèi)者需要有足夠的水壓，要求免受污水外溢，水管泄漏后能得到及時維修。對消費(fèi)者這些需求的滿足程度，決定著自來水公司所提供的服務(wù)水平。

二、中國自來水產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行規(guī)制體制的主要問題

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對自來水產(chǎn)業(yè)的管理采取的是直接式規(guī)制體制，政企合一，自來水企業(yè)不存在任何意義上的競爭。

1.政企仍然不分。中國自來水產(chǎn)業(yè)長期實(shí)行的政府直接規(guī)制體制，政企不分是其存在的一個普遍問題。自來水產(chǎn)業(yè)的規(guī)制由城市公用事業(yè)局負(fù)責(zé)，但是城市公用事業(yè)局不僅履行對自來水企業(yè)的規(guī)制職能，而且直接參與企業(yè)的經(jīng)營活動。在政企不分的體制下，行業(yè)對政府的依賴思想嚴(yán)重，對改革的積極性和主動性不高，無法真正成為市場競爭的主體，成為經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)際受益者和經(jīng)營風(fēng)險的實(shí)際承擔(dān)者。當(dāng)然，政企不分的根源還在于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及長期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性。

2.行政壟斷廣泛存在。所謂行政壟斷是指政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制之下的企業(yè)在構(gòu)成利益共同體的基礎(chǔ)上，相關(guān)企業(yè)憑借國家法律和行政法規(guī)的規(guī)定，取得壟斷市場的地位，并謀取壟斷利潤 ，中國學(xué)術(shù)界一般將行政性壟斷概括為行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷 ，或者形象地概括為條條壟斷和塊塊壟斷。由于政企不分的存在，中國自來水產(chǎn)業(yè)行政壟斷行為嚴(yán)重。自來水產(chǎn)業(yè)是以一定的行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)來劃分自來水經(jīng)營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營范圍，即在一定的行政區(qū)劃地域范圍內(nèi)，自來水經(jīng)營企業(yè)具有壟斷經(jīng)營權(quán)，對自來水進(jìn)行壟斷經(jīng)營。行政壟斷的廣泛存在背離了自由市場經(jīng)濟(jì)所遵循的競爭規(guī)則，降低了自來水產(chǎn)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，犧牲了社會經(jīng)濟(jì)效率和社會福利，助長了權(quán)力尋租型腐敗。

3.價格形成機(jī)制不合理。在自來水價格形成機(jī)制上實(shí)行嚴(yán)格的計劃控制，價格不按價值規(guī)律制定，而是憑主觀意志決定，政府把自來水企業(yè)列入福利性的城市公用事業(yè)，實(shí)行低水價，沒有建立投入產(chǎn)出和成本效益核算機(jī)制，供水價格普遍低于供水成本，造成企業(yè)政策性虧損，且虧損完全由國家財政補(bǔ)貼，這樣，享受補(bǔ)貼的企業(yè)也沒有降低成本的動力和壓力，扭虧的狀況難以改變，同時助長了對自來水的浪費(fèi)性消費(fèi)和污水處理狀況的惡化。另外，價格規(guī)制缺乏有效的社會監(jiān)督機(jī)制。廣大的消費(fèi)者處于弱勢地位，缺乏利益“代言人”，即使是消費(fèi)者協(xié)會也由于其自身的原因，并不能真正代表消費(fèi)者的權(quán)益?，F(xiàn)行的聽證制度從實(shí)踐效果來看，存在著較為突出的缺陷，缺乏廣泛性、代表性和反饋性，參加聽證的人員一般都是由政府主管部門指定，實(shí)行封閉式聽證，且一次聽證就拍板定價，這樣的聽證根本無法起到監(jiān)督的作用。

4.產(chǎn)業(yè)規(guī)制缺位嚴(yán)重。由于缺乏現(xiàn)代規(guī)制觀念和科學(xué)規(guī)制方法，產(chǎn)業(yè)規(guī)制的效率較低，導(dǎo)致中國自來水產(chǎn)業(yè)價格扭曲、服務(wù)質(zhì)量較差，根據(jù)國家工商局每年度公布的查處侵害消費(fèi)者權(quán)益案件情況顯示，消費(fèi)者對供水部門的投訴率居高不下，成為社會的熱點(diǎn)問題。同時由于缺乏有效的競爭機(jī)制，中國自來水產(chǎn)業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效率仍然低下，企業(yè)業(yè)績一直低迷不振。截止到2003年9月，中國自來水產(chǎn)業(yè)虧損情況如下圖所示：

注：該圖根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)提供的有關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)編繪。

從圖中可以看出，目前，自來水產(chǎn)業(yè)中虧損的企業(yè)數(shù)目占到企業(yè)總數(shù)的1/2以上。虧損總額高達(dá)15億9千萬元 。

三、自來水產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制改革模式設(shè)計

為了解決自來水的供需矛盾和生態(tài)環(huán)境惡化等問題，中國政府已把自來水產(chǎn)業(yè)的改革列為“十五”計劃重點(diǎn)，各大城市正在積極進(jìn)行自來水產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革。

1.進(jìn)行價格調(diào)整

近年來，哈爾濱、沈陽、威海、西安、天津等許多城市已經(jīng)采取了限量和提價的方式來控制對水的消耗。根據(jù)國際經(jīng)驗，進(jìn)行分類調(diào)整會使自來水價格改革達(dá)到事半功倍的效果，比如，工商業(yè)用水價格上漲幅度可以比民用用水價格上漲幅度略高，而一些特殊行業(yè)，如洗浴業(yè)用水價格應(yīng)該大幅度提高。另外，我們應(yīng)該增強(qiáng)城市污水處理能力，在水價中逐步加收污水處理費(fèi)。

目前，為規(guī)范自來水的供需行為及價格制定，已經(jīng)出臺了若干法規(guī) ，這些法規(guī)分別從不同的角度對城市自來水的供求及其價格進(jìn)行了約束和規(guī)范。但是，由于自來水廠具有地區(qū)性的特點(diǎn)，各地區(qū)在水資源、自來水基礎(chǔ)設(shè)施狀況、人口密度等方面存在地域性差異，各地方政府還應(yīng)該根據(jù)全國性自來水法規(guī)的原則框架，結(jié)合本地區(qū)的基本情況，制定一些具體的、操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)。如，作為首批試點(diǎn)城市之一的張家口市，率先實(shí)施了一系列水價改革措施：市政府頒布了中國第一個地方水價管理辦法，參照國際經(jīng)驗科學(xué)地測算了水價，將水價上調(diào)了48%，并通過明確水價管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，理順了政府和供水企業(yè)間的關(guān)系，這些做法應(yīng)該在全國推行 。

2.水務(wù)機(jī)構(gòu)重組

針對自來水傳統(tǒng)的政企高度合一的管理體制，首先應(yīng)該把分散在各部門的有關(guān)自來水的職能部門集中起來，成立對自來水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綜合管理的水務(wù)局。水務(wù)局是在城市區(qū)劃內(nèi)防洪、維護(hù)水資源供需平衡和保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理體制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種管理體制的科學(xué)基礎(chǔ)是水資源以流域為基礎(chǔ)的系統(tǒng)管理思想，發(fā)達(dá)國家城市大多建立這種機(jī)構(gòu)管理城市水資源，取得了好的實(shí)踐效果。我國深圳市1991年鬧水荒直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)12億元，1993年又發(fā)澇災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失14億元，自借鑒香港經(jīng)驗1993年成立水務(wù)局以來取得了很好的效果。2000年5月，上海水務(wù)局成立，將原來市水利局、公用事業(yè)管理局、市政工程管理局等有關(guān)自來水的職能部門合并到一起，曾經(jīng)一年虧損8億元的上海自來水產(chǎn)業(yè)，原計劃到2001年底消滅“赤字”，結(jié)果1999年已扭虧持平，到2001年4月全行業(yè)還盈利上千萬元。由此可見，水務(wù)機(jī)構(gòu)重組使自來水產(chǎn)業(yè)體制改革取得初步成效。

3.引入競爭機(jī)制

根據(jù)自來水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征，自來水的生產(chǎn)雖具自然壟斷的特征，但除了自來水的供水管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)外，其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)如自來水的處理、供水服務(wù)、設(shè)備維修等業(yè)務(wù)均屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。我們可以在不同的業(yè)務(wù)中通過不同的方式引入競爭，以保證消費(fèi)者以公平合理的價格獲得可靠的服務(wù)。具體作法可以嘗試制水和供水分離的試點(diǎn)改革，自來水廠的經(jīng)營權(quán)可以承包后進(jìn)入市場。這樣就在自來水供應(yīng)服務(wù)領(lǐng)域中引入了市場競爭機(jī)制，可以打破行業(yè)壟斷，有助于提高供水服務(wù)的質(zhì)量。另外，在資產(chǎn)運(yùn)營環(huán)節(jié)上，還可以大膽采用競拍、競標(biāo)的方式，這樣既可以盤活國有固定資產(chǎn)，還可以在經(jīng)營主體上打破壟斷。

4.投資主體多元化

中國的自來水產(chǎn)業(yè)存在投資能力嚴(yán)重不足的情況，必須依靠多種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展供水事業(yè)，打破自來水產(chǎn)業(yè)依靠單一政府財政渠道發(fā)展的舊模式，鼓勵多元投資主體共同投資自來水產(chǎn)業(yè)。至1997年底，上海市已有202家各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)持有供水資質(zhì)證書，其中包括國資控股企業(yè)、有限責(zé)任公司、股份制和股份合作制企業(yè)以及被稱為BOT融資模式的外方投資企業(yè)。從而使上海市的日供水能力提前達(dá)到國家建設(shè)部公布的2000年一類水司規(guī)劃目標(biāo)。除此之外，為了協(xié)調(diào)個投資企業(yè)的利益關(guān)系，調(diào)動其投資積極性，還應(yīng)該在自來水產(chǎn)業(yè)推行股份制，利用直接融資手段，公開向社會發(fā)行股票。

5.進(jìn)行企業(yè)改制

各城市應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對自來水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在自來水企業(yè)改制過程中，可以將現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)中的具有經(jīng)營職能的機(jī)構(gòu)實(shí)行合并，由行政管理系列轉(zhuǎn)為企業(yè)系列，或者將這些機(jī)構(gòu)充實(shí)到自來水經(jīng)營企業(yè)之中，這不僅有利于精簡政府機(jī)構(gòu)，也有利于提高企業(yè)的管理水平。自來水公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。