讓行賄人付出代價

曾祥生　胡冬平

【新聞背景】

為加大從源頭上預防和治理工程建設中的職務犯罪的力度，規(guī)范建筑市場秩序，促進社會主義市場經濟建設，最高人民檢察院、建設部、交通部、水利部聯(lián)合發(fā)出通知，決定自4月15日起，在江蘇、浙江、重慶、四川和廣西等五省、市、區(qū)的工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢試點工作。

《通知》要求，對于在工程建設項目立項、勘察、設計、招投標、施工、監(jiān)理、資金撥付、材料物資設備采購、竣工驗收等過程或環(huán)節(jié)中發(fā)生的單位或個人行賄犯罪案件，在法院作出生效有罪判決或裁定后，由試點地區(qū)的檢察機關將行賄犯罪主體情況、犯罪基本事實和處理結果等基本情況及時錄入，建立行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，供建設行政主管部門和項目法人進行查詢。

對經查詢有行賄犯罪記錄的單位或個人，有關職能部門將依照法律規(guī)定和管理職權，根據(jù)不同情況作出處理：限制其在一定時期或者永久不得進入本地區(qū)或者本行業(yè)建筑市場；取消其投標資格或者扣除一定的信譽分；情節(jié)嚴重的，依法降低其資質等級或者吊銷其資質證書。

《通知》要求建設、交通、水利等部門，將行賄犯罪檔案查詢納入建筑市場信用體系管理中，逐步建立健全企事業(yè)單位和個人信用檔案管理制度和失信懲罰制度。

至此，由浙江省寧波市北侖區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的“行賄人行賄檔案”制度，在征得最高人民檢察院的認可后，開始在全國范圍內試行推廣。

旨在預防職務犯罪

2002年3月，為遏制建筑工程領域里越演越烈的賄賂行為，浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院專門收集了自1998年以來，該院立案查處的發(fā)生在建筑領域內的所有賄賂案件的相關資料，依照查處的年份和行賄人的單位與性質，進行分類后整理成冊，并注明行賄人的基本情況，形成建筑領域“行賄人資料庫”。

2002年7月，北侖區(qū)檢察院又嘗試在“行賄人資料庫”中選取部分情節(jié)嚴重、性質惡劣的行賄者，劃入“行賄檔案”，試圖構筑預防職務犯罪的“防火墻”。并向全區(qū)工程招標業(yè)主單位提供“誠信咨詢”，從而使“行賄檔案”上具有行賄污點的建筑商，在工程投標中被低評甚至取消投標資格。

北侖區(qū)檢察院這一舉動，立刻引起了建筑商的警覺，于是出現(xiàn)了某些本地建筑商到外地攬活的情況。但在檢察系統(tǒng)內，此舉得到廣泛認可。不到半年時間，北侖區(qū)檢察院的做法在寧波市檢察系統(tǒng)被推廣運用，還將推廣到醫(yī)藥和政府采購等行業(yè)。

到目前為止，該院已對130多家建筑承包商進行了審查，把1998年以來查處過的90余名行賄人的相關信息錄入資料庫，其中20多個性質嚴重、行為比較惡劣的被列入了“行賄檔案”。兩年來，該院為300余家招標單位提供了咨詢，受到普遍好評。

什么人上了“行賄檔案”

哪些人上了“行賄檔案”？他們是怎么上“行賄檔案”的？帶著這些疑問，記者向北侖區(qū)檢察院有關人員咨詢。據(jù)《北侖區(qū)人民檢察院行賄人資料庫管理辦法》第五條規(guī)定顯示：行賄人資料庫內設置行賄人“行賄檔案”，符合下列四類條件之一的行賄人將被列入“行賄檔案”：（一）因行賄罪而被法院判刑的；（二）雖未判刑，但法院判決認定的賄賂事實中行賄數(shù)額達5萬元以上的；（三）被檢察機關查實有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；（四）檢察機關已有確鑿證據(jù)證明其有行賄事實，但本人未主動交代或拒不承認的。

該《辦法》還規(guī)定，雖符合上述條件，但行賄人主動交代全部行賄事實，配合檢察機關辦案的，可以不列入行賄人“行賄檔案”。

據(jù)介紹，目前北侖區(qū)檢察院的“行賄人資料庫”里共有90余人，其中20余人被列入“行賄檔案”。但具體是哪些人上了行賄檔案，考慮到社會影響和涉及司法秘密，檢察院人員表示不便向記者透露。

對“行賄檔案”最關心的莫過于行賄者。但是，記者從北侖區(qū)檢察院了解到，行賄者本人也無從了解自己是否上了檢察院的“行賄檔案”。

存在與潛規(guī)則的角力問題

有法律界人士對此評論說，行賄檔案“讓行賄人比受刑還難過”。

寧波市北侖區(qū)人民檢察院副檢察長許尚金在高檢院職務犯罪預防廳座談會上說：“經過一段時間的運作，行賄人資料庫可以發(fā)揮如下的作用：一是為反貪辦案提供資料輔助，為打擊賄賂犯罪服務；二是‘行賄檔案制度的運作加大了行賄的風險成本，因為行賄人行賄的目的是為了得到工程，而‘行賄檔案制度的建立卻有可能使行賄人因其不誠信的行為而失去市場，促使建筑市場的主體通過利弊分析而選擇不行賄的正當競爭進入市場；三是從源頭上治理建筑等賄賂多發(fā)行業(yè)的腐敗犯罪，能控制或減少行賄行為，客觀上可以起到保護干部的作用?！?/p>

然而，在接受記者采訪時許尚金也表示，實際操作中，由于大部分行賄人沒查出來，而將查處的行賄人排除在市場外，沒有查處的照樣能靠行賄取得工程，這是一種“不公平”。而且，這會產生一種逆向的負面的利弊選擇。行賄人會認為，一旦被抓，如果供認了就什么都沒了，咬住不講反而符合建筑行業(yè)內的“潛規(guī)則”，即行賄人拒不交代，他的“信譽度”和“義氣”在“潛規(guī)則”流行的圈內會大大提升，從此他的生意紅火。這種例子在寧波也不在少數(shù)。

實行動態(tài)刪除制度

據(jù)介紹，自行賄人資料庫建立以來，北侖區(qū)檢察院已為北侖電廠、寧波保稅區(qū)等三家單位提供了19次“誠信咨詢服務”，對120余名投標人進行了審查。

值得關注的是，“行賄檔案”實行的是動態(tài)刪除制度，體現(xiàn)了寬嚴相濟、區(qū)別對待的原則。有三種情況的行賄記錄可以從“行賄檔案”記錄中刪除，即行賄人被列入“行賄檔案”后滿五年，未發(fā)現(xiàn)有再次行賄行為的；五年內自首或檢舉揭發(fā)他人職務犯罪的，一經查實立即退出；主管部門認為行賄人具備退出“行賄檔案”的特殊條件并提出申請的，該院審查決定是否退出。

鑒于行賄人資料庫管理和使用不當，可能會帶來的負面影響，北侖檢察院規(guī)定了嚴格的管理審批程序，制定了行賄人資料庫管理辦法，將資料庫確定為司法秘密，由控申科指定專人進行管理。若因故意或過失造成泄密或者其他嚴重后果的，將視情節(jié)予以相應處罰。在使用上面也規(guī)定了嚴格的審批程序，規(guī)定向社會提供“誠信咨詢”服務的，由控告申訴部門提出審查意見，報分管檢察長批準簽發(fā)；本院反貪、法紀等有關部門需查詢資料庫資料的，由雙方部門負責人聯(lián)系解決；查詢和提供咨詢服務均須有書面記錄，并整理歸檔備案。其他特殊情況需使用的，須經分管檢察長批準。

“行賄檔案”引起國內法學界爭鳴

備受關注并不等于一邊倒的贊譽。這個旨在反腐倡廉的全新嘗試，不可避免地在全國引起了眾多法學家的熱烈爭論。

1、“隱私權”之爭

據(jù)了解，對于公民污點信息的收集和發(fā)布，我國目前還沒有相關的法律規(guī)范。因此有人擔憂，如果聽任檢察機關在沒有法律規(guī)范和授權的情況下，建立公民污點資料檔案，并向特定對象公開，是否侵犯了公民的隱私？

高檢院民事行政檢察廳副廳長潘君說，行賄犯罪與行賄行為記錄屬于不良記錄，應當屬于隱私范圍。從民事權利保障角度看，若公民、法人因不良記錄的公布而受到嚴重損害，是可以向法院起訴要求賠償?shù)摹?/p>

華東政法學院教授劉憲權則認為,這與隱私權是兩回事。從法學角度講，如行賄行為發(fā)生在公開的招投標經濟活動中，侵害了社會公眾利益，公眾有權知道，有什么隱私可言？也可以說，這是行賄人對自己行賄行為付出的代價。

2.“行賄檔案”信息的真實性問題

對行賄人信息的采集建檔，對外是保密的，包括當事人也不知情。因此，這項行為若缺乏應有的監(jiān)督和制約，就有可能被濫用，而且難以保證信息的真實性。

華東政法學院民法學教授傅鼎生說，信息征集要經過有關部門批準，有相關法律的允許，不是每個組織都可以進行信息征集活動的。否則人人都會感到自危了，覺得每時每刻都在受人監(jiān)視、調查，而且自己還不知道，會產生恐懼感。

傅鼎生認為，一旦檢察機關收集的信息資料不真實，自然人有權要求改正；收集的資料起什么作用，自然人有權知道。因為檢察機關在收集資料過程中已不屬于偵查活動了。

3.“行賄檔案”的使用問題

對于使用資料庫的第三者，會不會存在濫用信息的情況，爭議也頗多。

華東政法學院法律碩士楊濤說：“如果北侖區(qū)檢察院僅僅為偵查辦案的需要建立行賄人資料庫，供內部掌握，這無可厚非。但通過資料庫向社會提供‘誠信咨詢則令人質疑。”

清華大學法學院教授許章潤說：“一般公民查詢人應該負有什么樣的權利和義務，司法機關查詢人應該有什么樣的權利和義務，都應該有充分的規(guī)定。違反這些義務應該承擔相應的責任。”

高檢院反貪總局副局長馬海濱認為，從目前的情況來看，提供服務就得承擔義務。可以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，其他部門需要查詢的通過行業(yè)協(xié)會來進行，檢察機關不宜直接面向社會，以免引起糾紛。

最近，中國職務犯罪預防網就檢察機關建立行賄檔案一事進行了一項在線調查，共收到320票，其中認為有積極作用的占79.06%；而認為侵犯隱私，屬違法行為的占11.56%；認為無意義的占7.81%；對此不知道的占1.56%。社會對此抱著良好的期待，但真正落到實處，并有制度保障，還有很多問題須得解決。正如許尚金所講：北侖的資料庫目前只能對本區(qū)域內的建筑企業(yè)進行監(jiān)督，而對外地來北侖的建筑企業(yè)是否有污點記錄，卻無法把握。其可能造成的一個后果是，限制了本地企業(yè)而放縱了外地企業(yè)。他建議，建立起全省或全國范圍的行賄人資料庫，并通過網絡技術實行情報資料在全省或全國范圍內共享。