制度反腐

斯　人

近年來，大量腐敗案件被曝光，而且從某一個具體的官員腐敗逐漸過渡到一種群體性的官場腐敗，出現(xiàn)了像交通系統(tǒng)那樣的鏈狀腐敗“串案”以及組織系統(tǒng)的網(wǎng)狀腐敗“窩案”。

對此，中共中央黨校政法部政治學(xué)教研室主任劉春濤教授不久前在接受記者采訪時，有過這樣一個基本判斷：當(dāng)腐敗由個體變成群體，由局部向大范圍蔓延，由點(diǎn)向面擴(kuò)展的時候，暴露出的是我們體制的核心性缺陷和弊端。

我贊成劉教授的這個判斷。

從運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐

據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》報道，9月9日、10日，中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記何勇在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開的建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系座談會上強(qiáng)調(diào)，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，要深刻認(rèn)識和把握建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系在黨的建設(shè)新的偉大工程中的地位和作用，立足全黨起草好《關(guān)于建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的實(shí)施意見》，

無疑，半個多世紀(jì)以來，我們執(zhí)政黨進(jìn)行的反腐實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，我們已經(jīng)從運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐。這一帶有“根本性”的轉(zhuǎn)變，就是懲治和預(yù)防腐敗體系的提出和建立，同時，集中體現(xiàn)了鄧小平理論和“三個代表”重要思想中關(guān)于制度反腐、制度監(jiān)督、制度建黨的核心理念。

早在1980年8月18日，我們黨執(zhí)政第31年。鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議有過一個著名的報告《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》，他說，“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”，他又說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄＿@是關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和制度建設(shè)的第二個“最重要”論斷。

此前，我們可以追溯到黨執(zhí)政13年時，即1962年，小平同志在擴(kuò)大的中央工作會議上的講話，曾作出過關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的第一個“最重要”的論斷，即“對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督來自黨委會本身”。

顯然，當(dāng)小平同志提出第一個“最重要”的論斷時，其監(jiān)督思想還停留在強(qiáng)調(diào)“同體監(jiān)督”層面。當(dāng)提出第二個“最重要”的論斷時，即1980年，已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要依靠“專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”，體現(xiàn)了“異體監(jiān)督”思想的形成，也開了制度監(jiān)督的先河。

長期以來，我們認(rèn)為教育是根本，但是，這其實(shí)違背了小平同志的本義。

小平同志曾指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。懲治和預(yù)防腐敗體系中，制度應(yīng)該是“皮”，教育則是制度這一載體上的“毛”，“皮之不存，毛將焉附？”過去，我們以戰(zhàn)爭或運(yùn)動作為載體，進(jìn)行了很多教育，收到應(yīng)有的成效。當(dāng)戰(zhàn)爭遠(yuǎn)去，運(yùn)動不再時，我們?nèi)狈π螺d體的思想作風(fēng)教育雖然也搞了不少，包括準(zhǔn)則教育、黨章教育、黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育等，但收效卻不大。實(shí)踐證明，教育確有先導(dǎo)之功，但是，我們必須以制度作為新的載體，教育才能收到應(yīng)有的效果。

同時，監(jiān)督也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有監(jiān)督，就易發(fā)生對權(quán)力的亂用、濫用；但監(jiān)督同樣要以制度作為載體，這才是到位、有力的監(jiān)督，監(jiān)督必須依托制度的剛性，才能收到應(yīng)有的監(jiān)督效果。監(jiān)督需要從制度安排上加強(qiáng)對權(quán)力制約。目前發(fā)現(xiàn)的不少案件都暴露出對“一把手”的權(quán)力缺乏制約的問題。所以我們需要科學(xué)的制度安排，來對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解、合理配置以保證其正確運(yùn)行。

懲治和預(yù)防腐敗體系的建立，肯定會有利于推動發(fā)展黨內(nèi)民主的一系列程序和實(shí)體規(guī)定的制定、頒發(fā)和實(shí)施；有利于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)、任務(wù)，明確黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力架構(gòu)和任務(wù)職能的合理配置；也會有利于加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。該體系的建立，還會推動全黨教育的深入。在教育的目的、方式、對象、重點(diǎn)等方面，都會隨著體系的建立和健全，不斷推進(jìn)。同時也將有利于突出以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，促進(jìn)教育者必須先受教育。

依法治國，不能脫離我國幾千年重人治而輕法治的歷史。從人治向法治過渡，需要一個較長的時期，這是一個循序漸進(jìn)的過程，必須予以清醒的認(rèn)識。如果不抓住時機(jī)，及時出臺政策條款、規(guī)章制度，我們就會坐失良機(jī)。只有通過不斷的制度改革、制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，我們才有可能將黨的政策逐步上升為國家的法律。

建立懲治腐敗和預(yù)防體系

懲治和預(yù)防腐敗體系的最大特點(diǎn)是懲防并舉，注意預(yù)防；其設(shè)想是把反腐敗寓于各項(xiàng)制度改革和重要政策創(chuàng)新的措施之中。從這個意義上來講，逐步將以懲處為主、以治標(biāo)為主的反腐敗斗爭，轉(zhuǎn)到以預(yù)防為主、以治本為主上來。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，我們也才能真正實(shí)現(xiàn)從權(quán)力監(jiān)督向制度監(jiān)督、從權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)變，沒有這一帶有“根本性”的轉(zhuǎn)變，腐敗與反腐敗斗爭的“相持期”還會拉長，不可能與腐敗進(jìn)行戰(zhàn)略大決戰(zhàn)。

黨的十六大報告中提出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！边@是“制度建設(shè)”第一次與過去強(qiáng)調(diào)的“三大建設(shè)”，相提并論于黨的全國代表大會的政治報告中。

2003年2月，胡錦濤總書記在中央紀(jì)委第二次全會中強(qiáng)調(diào)指出，“要進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。要按照十六大提出的建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的要求，大力加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制度的機(jī)制建設(shè)。”

吳官正同志擔(dān)任中央紀(jì)委書記后，在過去反腐敗的三項(xiàng)工作格局（廉潔自律、查辦大案要案、糾正不正之風(fēng)）和兩道防線（思想道德防線、黨紀(jì)國法防線）的基礎(chǔ)上，一直在不斷思考制度反腐的問題。多次強(qiáng)調(diào)要把制度建設(shè)貫穿于反腐倡廉工作的各個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)到各個方面。

2003年10月，黨的十六屆三中全會集近年來各地制度反腐、制度監(jiān)督之大成，以“三個代表"重要思想為指導(dǎo)，明確提出“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和防腐敗體系"。建立健全懲治和預(yù)防腐敗的體系，對于到2010年建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，形成中國特色社會主義法律體系來說，是一個重要的保障措施和基礎(chǔ)性工作。而最近召開的十六屆四中全會，把研究加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)問題為主題并作出決定，是有其深刻背景意義的。黨越是長期執(zhí)政，拒腐防變的任務(wù)越是艱巨，這幾乎是政黨政治國家的一條規(guī)律。

今年2月公布的黨內(nèi)監(jiān)督條例，也充分體現(xiàn)了我們黨在制度反腐、制度監(jiān)督等建設(shè)方面的積極探索。中央在實(shí)踐中深刻意識到，黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗都不能停留于過去的模式。不能因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。而應(yīng)逐步向相對穩(wěn)定的制度監(jiān)督轉(zhuǎn)移。從這個意義上講，懲治和預(yù)防腐敗體系的建立，秉承了鄧小平同志制度監(jiān)督和制度反腐的思想。

懲治和預(yù)防腐敗體系的建立，是將反腐敗作為系統(tǒng)工程的具體化，而不是簡單地“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；不是靠單純加大斗爭力度和加重懲處烈度來遏制腐敗，而是立足于全局、整體，從更高的角度和更深的層次來解決腐敗滋生蔓延的問題。與這個體系相關(guān)，包括干部人事制度改革、黨內(nèi)民主制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、政治文明建設(shè)等制度建設(shè)都會體現(xiàn)這些核心理念。到那時，我們也才能真正實(shí)現(xiàn)從權(quán)力監(jiān)督向制度監(jiān)督、從權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)變，這也才有可能與腐敗進(jìn)行戰(zhàn)略大決戰(zhàn)。

從政務(wù)公開到新聞輿論監(jiān)督

中共十三大上，政務(wù)公開成為一條重要精神。80年代末90年代初，時局對穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)，使人們緘口不提公開。同時，研究前蘇聯(lián)瓦解的人士稱，戈?duì)柊蛦谭蜿P(guān)于新聞的公開性原則，是引爆前蘇聯(lián)社會主義大廈的導(dǎo)火線。于是，公開性原則成為中國社會轉(zhuǎn)型過程中人們開始回避的所謂敏感話題。但是，“公開”這個字眼，從此已深入人心。20世紀(jì)90年代以后，檢務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開等等，與公開有關(guān)的話題重新被大家掛在口邊。來自基層的零星經(jīng)驗(yàn)，開始逐漸向上層涌動。

而新一屆中央和政府跟進(jìn)了政務(wù)公開這一世界潮流，并在“非典”這樣的公共衛(wèi)生事件中切身體會到公開的重要性。因此，有學(xué)者認(rèn)為，一定程度上，是“非典”這把“火”將普通民眾對政務(wù)公開的熱情燒至沸點(diǎn)。

清華大學(xué)數(shù)位MPA學(xué)員集體發(fā)表研究文章稱：“輿論監(jiān)督之快速、公開、廣泛是其他監(jiān)督手段不可比擬、難以替代的。從全球看，凡是法制化程度比較高，政治較清廉的國家，都十分重視新聞輿論監(jiān)督在反腐敗斗爭中的獨(dú)特作用?！?/p>

時下，雖沒有讓輿論機(jī)構(gòu)深入介入反腐敗的明顯跡象，但少數(shù)地方“腐敗新聞少報道或者不報道”的思維習(xí)慣，已被眾多事實(shí)所融化。有輿論稱，一場由媒體介入的輿論反腐風(fēng)暴，正吹得空前猛烈。2004年7月10日，廣東《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》搶先兩天面世，并以頭版顯著位置，曝光了原中共江蘇省委組織部長徐國建被“雙規(guī)”的新聞。次日，北京《新京報》以更為詳實(shí)的細(xì)節(jié)，披露了徐國建的“腐敗關(guān)系網(wǎng)”?？梢哉f，敢于獨(dú)立調(diào)查報道“徐案”，并將“曝光時限”提前，正是看準(zhǔn)了新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體反腐敗的決心，以及日益開明的良好政治態(tài)勢。

可以看出，讓輿論監(jiān)督在反腐敗中彰顯力量，既與變權(quán)力反腐為制度反腐的方向相一致，又能使公開、公正成為高層力推政治文明的重要標(biāo)志。

就在本文行將結(jié)束時，又有報道說，在剛剛閉幕的第十七屆國際刑法學(xué)大會上通過了《國際經(jīng)濟(jì)交往中的腐敗及相關(guān)犯罪會議的決議》，這是應(yīng)該引起我們注意的，因?yàn)樵摏Q議是繼《聯(lián)合國反腐敗公約》后又一重要國際文件，將對各國打擊腐敗犯罪起到示范和指導(dǎo)作用。

盡管我國在反腐敗斗爭中已經(jīng)取得了較大的成果，但對比發(fā)達(dá)國家的反腐敗立法，審視我國現(xiàn)行法律與國際公約的差異，我們應(yīng)該看到差距的存在。比如在刑事立法上，至今尚未把腐敗犯罪視為洗錢罪的上游犯罪；缺少《國際刑事司法協(xié)助法》；對經(jīng)濟(jì)罪犯的引渡仍停留在個案合作階段；獨(dú)立的財產(chǎn)沒收制度缺位。即使在觀念層面，在未來國際合作開展打擊腐敗犯罪的過程中，群眾是否能接受“死刑不引渡”的國際慣例，執(zhí)法人員能否認(rèn)同與其他國家的收益分享，都是一個需要不斷吸取經(jīng)驗(yàn)和摸索實(shí)驗(yàn)的過程。從這個角度看，《國際經(jīng)濟(jì)交往中的腐敗及相關(guān)犯罪會議的決議》雖然沒有向我們提供解決問題的答案，但它畢竟給了我們再次審視自身的契機(jī)，從而更好地構(gòu)建制度、動員力量，吹響向腐敗犯罪挑戰(zhàn)的號角。