“不法行政”的怪現(xiàn)象

申　鈞　薛　凱

近些年來，我國各級政府在法治化進(jìn)程中取得了公認(rèn)的成就，也存在不少問題，特別是“不法行政”現(xiàn)象十分突出。對這一樁樁怪現(xiàn)象加以揭露和剖析，無疑將有利于加快我國全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

“跑馬圈地”以法爭權(quán)

“權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化”，是當(dāng)前一些地方依法行政中的一個突出問題。一些部門立法，自己起草，自己執(zhí)行，為部門的權(quán)力和利益“跑馬圈地”，積極擴(kuò)大自身的收費(fèi)、處罰和許可權(quán)等。熟悉內(nèi)情的人士氣憤地說，為了一己私利，個別部門甚至提供虛假信息，到了不講真話、利令智昏的程度！

特別需要引起人們警惕的是，這些部門在此過程中，往往打著維護(hù)國家利益、強(qiáng)化行業(yè)管理的旗號，從中夾帶“私貨”，很具迷惑性。盡管立法法等法律為了確保立法質(zhì)量，規(guī)定了公開征詢和立法聽證等制度，但在實(shí)踐中落實(shí)得并不理想，行政機(jī)關(guān)的意見往往占據(jù)主導(dǎo)，公眾聲音很弱。部門利益的干擾，已成為一些地方立法質(zhì)量不高、執(zhí)法難以推進(jìn)的重要原因之一。

視法為器治民不治官

在一些干部的頭腦中，還普遍存在把法律作為治民工具的思想，權(quán)大于法、長官意志、特權(quán)思想根深蒂固。一些領(lǐng)導(dǎo)干部曲解“依法治國”的含義，不談依法治官只談依法治民，不談依法治權(quán)只談依法治事，不談依法治高層只談依法治基層。執(zhí)法者把自己看成法律的化身，忽略了自己也要接受法律的約束?，F(xiàn)實(shí)中，之所以會出現(xiàn)稅務(wù)所長暴力抗稅、交警隊(duì)長酒后開車、派出所長致人傷殘等怪現(xiàn)象，根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。

由于對法律持工具主義的態(tài)度，現(xiàn)實(shí)中各種以權(quán)壓法、以情亂法，“人治”取代“法治”的現(xiàn)象屢禁不止。上行下效，不少群眾也因此逐漸失去對法律的信任，導(dǎo)致法律權(quán)威的進(jìn)一步喪失。

部門打架各自為政

據(jù)一些基層群眾反映，目前，行政執(zhí)法中多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題比較普遍。一方面，政出多門，各部門從不同層面做出規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)各異，客觀上造成了行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。例如，按規(guī)定道路路政由交通部門管，道路交通違章和治安由公安機(jī)關(guān)管，但在一些地方這兩個部門卻沖突不斷。近年來，在湖南、山東等地都發(fā)生過兩個部門大打出手、阻斷交通的事件，驚動中央。另一方面，法律、法規(guī)往往規(guī)定縣級以上某某部門負(fù)責(zé)某方面執(zhí)法，結(jié)果同一系統(tǒng)的各級執(zhí)法部門紛紛下鄉(xiāng)執(zhí)法，加重了基層負(fù)擔(dān)。

與部門利益膨脹遙相呼應(yīng)的是地方保護(hù)主義的盛行。改革開放后，隨著權(quán)力的下放，地方保護(hù)、各自為政演變成一大公害，消耗了大量的執(zhí)法資源。例如，本來國家對建筑單位已經(jīng)規(guī)定了嚴(yán)格的資質(zhì)審批條件，但由于建筑業(yè)是一塊“肥肉”，很多地方又各自立規(guī)，外地企業(yè)要進(jìn)入本地市場，必須向本地的主管部門申請進(jìn)省(市)施工許可證，準(zhǔn)入門檻大大抬高。

法盲執(zhí)法執(zhí)法違法

執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)低下，是導(dǎo)致當(dāng)前一些地方亂收費(fèi)、亂罰款、亂強(qiáng)制屢禁不止的一個重要原因。不少執(zhí)法人員沒受過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加之平時疏于學(xué)習(xí)，致使執(zhí)法違法現(xiàn)象屢有發(fā)生。東北某省對有關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行的測驗(yàn)顯示，執(zhí)法者應(yīng)知應(yīng)會法律知識的合格率只有30%。

有專家指出，一些事業(yè)單位的執(zhí)法問題尤其嚴(yán)重。出臺一部法律就新增一支執(zhí)法隊(duì)；執(zhí)法隊(duì)沒有核定行政編制，就用事業(yè)編制或雇用臨時人員；沒經(jīng)費(fèi)就去罰款，造成執(zhí)法腐敗。據(jù)了解，南方某省僅執(zhí)法隊(duì)伍就有4000多支，成份構(gòu)成十分復(fù)雜。該省警力的近一半都是地方編制的合同制民警，還有大量保安協(xié)助執(zhí)法，一些聯(lián)防隊(duì)員根本沒有執(zhí)法權(quán)，卻可隨意檢查公民證件，實(shí)施人身強(qiáng)制等。

借法牟利執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化

專家告誡，在一些地方，公權(quán)部門正有向自利性組織演變的傾向，執(zhí)法權(quán)已變成某些部門的牟利工具。群眾氣憤地說，現(xiàn)在“執(zhí)法就是罰款，管理就是收費(fèi)”。在少數(shù)地方和部門甚至形成了借執(zhí)法之名行保護(hù)違法之實(shí)，以非法利益供養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍，形成執(zhí)法與違法相互依存的黑色“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”。據(jù)報(bào)道，電影《手機(jī)》上映前，影片發(fā)行公司曾拿出200萬元給“可以打擊盜版的人”，希望他們擺平盜版商，推遲一周面市，結(jié)果如愿。

執(zhí)法利益化與執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)難保障密切相關(guān)。據(jù)了解，盡管各地財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)收支兩條線，但不少地方操作中仍實(shí)行按比例或超過基數(shù)返還的辦法，規(guī)費(fèi)、罰款收了多少給多少，執(zhí)法收入與個人待遇息息相關(guān)。

恣意用法暴力行政

在一些地方，執(zhí)法成患，已不僅僅是態(tài)度粗暴的問題，而演變?yōu)楣倜裰g的暴力對抗。一些地方為“推動”工作，動輒動用警力，抓人捕人。有的地方私建“執(zhí)法隊(duì)”，私設(shè)“小黑房”，用來教訓(xùn)“不聽話”的群眾。有的地方還實(shí)行“惡人治村”、“惡霸執(zhí)法”，把“村霸”、地痞搜羅進(jìn)基層政權(quán)及執(zhí)法隊(duì)伍中來，專門對付當(dāng)?shù)匕傩铡?/p>

據(jù)調(diào)查，暴力行政有四大“高發(fā)區(qū)”，主要發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)收繳、征地和房屋拆遷、城市管理和城管執(zhí)法以及阻止公民上訪領(lǐng)域。專家認(rèn)為，片面的政績考核體制和不合理的行政“包干制”，是導(dǎo)致暴力行政的制度原因。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上級機(jī)關(guān)為了完成任務(wù)，對暴力行政往往也是“睜一只眼閉一只眼”。

暴力行政危害甚大。它使得干群關(guān)系持續(xù)緊張，成為衍生黑社會勢力和誘發(fā)恐怖行為的溫床，極大地影響了基層的穩(wěn)定。有跡象表明，目前一些地區(qū)的黨政干部受到暴力傷害的也不在少數(shù)。

約束乏力監(jiān)督虛位

一些行政人員在運(yùn)用權(quán)力時，缺乏節(jié)制，恣意用法，已到了隨心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫囂：“什么是法，我的話就是法?！比绱藷o法無天，根本原因在于缺乏有力的監(jiān)督。

目前，我國一些地方對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督非常薄弱，基本上仍是“手心”監(jiān)督“手背”，監(jiān)督制度“虛置化”的問題比較嚴(yán)重。一些地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和工作重心，主要圍繞著領(lǐng)導(dǎo)人的意志進(jìn)行，而對于約束權(quán)力的事情，領(lǐng)導(dǎo)沒有積極性。這使得不少地方盡管有著龐大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、繁多的制度規(guī)定，卻發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。一些內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)“互相禮讓”，形成所謂的“真管不行，不管也不行，抹平才行”的怪狀。外部監(jiān)督和專門監(jiān)督難以形成網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施起來阻力重重，導(dǎo)致不少好制度在一些地方和部門變成了“花架子”。

與民爭利侵犯私產(chǎn)

當(dāng)前，一些政府部門“爭權(quán)于朝、爭利于市”，以公權(quán)名義進(jìn)行超額盤剝，隨意侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。還有一些部門隨意決策，武斷執(zhí)法，動輒實(shí)行全行業(yè)停業(yè)整頓，在打擊了不法經(jīng)營者的同時，也給合法經(jīng)營者造成不小的經(jīng)濟(jì)損失。

與民爭利有三大表現(xiàn)：一是維護(hù)壟斷。據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，一些行業(yè)借助壟斷謀取超額利潤，持續(xù)成為社會投訴熱點(diǎn)。二是過度投資。一些地方為了短平快地出“政績”，把寶貴的財(cái)政資源大量投入到競爭性行業(yè)中，使得政府本身成為利益一方，破壞了市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則。三是超額盤剝。除了“三亂”外，近年來最大盤剝來自風(fēng)行一時的“賣地風(fēng)”。據(jù)專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農(nóng)地形成的價格“剪刀差”有近5萬億元。

隱瞞信息神秘行政

當(dāng)前我國一些行政部門的透明度非常低，“神秘行政”的傾向比較嚴(yán)重。專家估計(jì)，目前我國80%的社會信息資源掌握在政府手中，但其中80%處于封閉或半封閉狀態(tài)。一些行政文件仍被作為“內(nèi)部規(guī)定”，有的還利用信息壟斷進(jìn)行尋租。一些地方在政績上弄虛作假，對出現(xiàn)的問題“捂蓋子”，對中央“報(bào)喜不報(bào)憂”。群眾譏諷說，有些地方是“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一級一級往上騙，一直騙到國務(wù)院”。

因信息不透明所產(chǎn)生的“私吞”法律現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。“上有政策，下有對策”，中央政策到不了基層，已經(jīng)成為某些地方政府部門的一大頑癥。南方某省幾年前曾做過一項(xiàng)調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有70%左右的法律法規(guī)，特別是地方性法規(guī)和規(guī)章沒有得到有效執(zhí)行。

推責(zé)諉過行政不作為

對有利益的領(lǐng)域，爭權(quán)奪利，競相管理，而對沒有利益的領(lǐng)域，推責(zé)諉過，缺位失語，這是當(dāng)前不少部門普遍存在的一個問題。一方面是胡亂作為，以撈取部門利益和個人好處，另一方面又是無所作為，對社會急需、百姓期盼但沒有利益的事情，不聞不問，在其位不謀其政。

有不少行政人員，抱著不求有功但求無過、得過且過的思想混日子，盡管自身清白，卻不為群眾服務(wù)，不愿觸及矛盾，不敢與壞人做斗爭，在不知不覺中損害了群眾的正當(dāng)利益。行政訴訟法實(shí)施十多年來，不少地方的政府和部門因行政不作為被當(dāng)?shù)厝罕娡粕狭朔ㄍァ?/p>

行政不作為雖然不如亂作為那樣后果嚴(yán)重，危害卻不可低估。一件縣里完全可以處理的事情，卻要中央領(lǐng)導(dǎo)親自過問才去解決。這種“小事拖大、大事拖炸”的怪現(xiàn)象，在我們的社會中大量存在。