香港廉政公署３０年一部反腐的經(jīng)典教材

程文浩

足夠的權(quán)力和權(quán)威是香港廉署反腐最基本的前提條件，也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。

2月15日～22日，香港廉政公署對市民開放，這是香港廉署30周年慶典活動之一。香港有句口號：“香港勝在有ICAC(廉署簡稱)”，言簡意賅地道出了廉署在維護香港社會廉潔公平方面做出的貢獻

在廉政建設(shè)方面，香港堪稱是亞洲乃至世界各國的楷模。首先，它目前是公認的世界最廉潔的地區(qū)之一。在著名的國際反腐敗組織-透明國際(Transparency International)每年公布的國際清廉指數(shù)(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中，香港在被統(tǒng)計的133個國家和地區(qū)中名列第14位，在亞洲僅次于新加坡。

國際理論界一直有一種說法，認為由于東方人重視人際關(guān)系和人情往來，所以東方文化天生容易滋生腐敗。而香港和新加坡在廉政建設(shè)方面的優(yōu)異表現(xiàn)，使這種文化決定論觀點不攻自破，堪稱是全亞洲人的驕傲。

上世紀(jì)70年代中期，是香港廉政建設(shè)的分水嶺。在此之前，香港的公共部門腐敗猖獗，民怨沸騰。然而，70年代中期以后，香港的情況在短短幾年內(nèi)就有了很大的改觀——香港所經(jīng)歷的這種由亂到治的轉(zhuǎn)變，對于目前尚處于腐敗高發(fā)期，并且正在竭力走出腐敗泥沼的國家和地區(qū)來說，不啻為經(jīng)典的教材。

香港廉署：直接向最高行政長官負責(zé)

香港之所以能夠成功地實現(xiàn)由亂到治的歷史性轉(zhuǎn)變，根本原因在于適時建立了廉政公署。

在1974年2月廉署正式成立之前，香港也有過反腐敗機構(gòu)，但這個機構(gòu)卻隸屬于當(dāng)時本身即十分腐敗的警察系統(tǒng)，自然難有作為。在經(jīng)歷了震驚全港的總警司葛柏貪污潛逃事件后，香港當(dāng)局決心大刀闊斧地改革原有的反腐敗體系。其在領(lǐng)導(dǎo)體制方面所進行的最重大的調(diào)整，就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首長負責(zé)，以維護廉署的權(quán)威性和工作中的獨立性。

廉政公署當(dāng)時的全稱是“總督特派廉政專員公署”，正如《廉政公署條例》第五條所言：除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。

廉政公署后來之所以能夠?qū)覍野獾垢吖?，最后使腐敗分子聞風(fēng)喪膽，視被廉署邀去“喝咖啡”為畏途，靠的主要就是其“一人之下，萬人之上”的不容置疑的權(quán)威。

如果說廉政公署的締造者毅然賦予這個新機構(gòu)以高度的權(quán)威和獨立性，充分顯示了其打擊腐敗的決心和勇氣，那么他同時為廉署制定的執(zhí)法、教育和預(yù)防“三管齊下”的反腐敗戰(zhàn)略，則足以顯示其政治智慧。

所謂“三管齊下”，是指廉署一方面以有效方式調(diào)查和檢控貪污(即內(nèi)地所說的腐敗)，另一方面積極推行防貪措施，以杜絕貪污機會，同時還教育市民認識貪污的禍害，爭取他們對肅貪倡廉工作的支持。

廉署有借鑒價值？

內(nèi)地和香港的反腐敗體系在很多方面存在差異。首先，兩者的外部環(huán)境不同。廉政公署的活動范圍是一個現(xiàn)代化的特大型城市，而內(nèi)地反腐敗機關(guān)所面對的，則是更為廣闊的地域、異常龐大的公職人員隊伍，以及各地區(qū)在經(jīng)濟和社會發(fā)展水平方面的巨大差異。這些因素都使得內(nèi)地的反腐敗工作要面對更多的變量，難度也就更大。

另外，在機構(gòu)組成和工作程序方面，內(nèi)地的反腐敗體系也更為復(fù)雜。

廉政公署在打擊腐敗方面的主要職責(zé)，是接受舉報并開展調(diào)查。調(diào)查完成后，由律政司司長決定是否提起公訴并交由法院判決。內(nèi)地的反腐敗體系則是由多個系統(tǒng)組成。首先，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)接受群眾的舉報并進行調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)腐敗行為已經(jīng)觸犯了刑律，將會把案件移送至檢察機關(guān)做進一步調(diào)查。如果檢察機關(guān)認定腐敗行為確已構(gòu)成犯罪，將向法院提起公訴，并由后者進行審理和判決。

學(xué)習(xí)廉署，不必照搬其組織架構(gòu)，而關(guān)鍵是要掌握其工作體系的精髓，具體地說，就是掌握足夠的權(quán)威、制定正確的戰(zhàn)略、建立強有力的專業(yè)工作機構(gòu)這三點。

足夠的權(quán)力和權(quán)威是反腐敗機構(gòu)開展工作最基本的前提條件，也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。這一點既是香港廉政公署成功的關(guān)鍵，也恰恰是內(nèi)地反腐敗機構(gòu)當(dāng)前面臨的最大困難。

目前，我國在黨政系統(tǒng)的每一級都設(shè)有相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)督同級黨政領(lǐng)導(dǎo)的行為。黨的紀(jì)檢機構(gòu)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會，在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。

雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的一個客觀結(jié)果，就是使地方和基層的各級紀(jì)檢機構(gòu)直接處于其監(jiān)督對象的領(lǐng)導(dǎo)之下，其監(jiān)督效果可想而知。

如果研究一下近年來被查辦的“一把手”腐敗大案，就會發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律，那就是這些“一把手”幾乎沒有誰是被同級紀(jì)檢部門扳倒的，其腐敗行為最終被查處，往往靠的是民間反腐勇士持之以恒的斗爭以及上級反腐敗機構(gòu)的直接介入。所以，這些案例一而再再而三地顯示了地方和基層紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)所面臨的制度性束縛。

我們固然需要更多敢于為民請命的民間反腐勇士，也比任何時候都更需要秉公執(zhí)法的“包青天”，但最迫切需要的，則是建立能夠在基層明察秋毫、切實承擔(dān)起對官員干部的日常性監(jiān)督任務(wù)、并能夠發(fā)現(xiàn)和消滅問題于萌芽階段的反腐敗機構(gòu)。

在上游的堤壩不牢固時不去設(shè)法加固，反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾，是不切實際的想法。

防腐重于反腐

如果說香港廉政公署在執(zhí)法方面給我們的啟示，主要是“有足夠權(quán)威才能嚴(yán)格執(zhí)法”這一樸素的道理，那么在預(yù)防腐敗方面，廉署則有非常成熟具體的經(jīng)驗可供我們參考和借鑒。

廉署的締造者30年前設(shè)計的反腐戰(zhàn)略中，最令人欽佩之處就是把預(yù)防工作(即我們現(xiàn)在常說的消除滋生腐敗的土壤)提升為反腐敗體系的重要支柱。經(jīng)過數(shù)十年的摸索，廉政公署的預(yù)防工作無論是其廣度、深度、系統(tǒng)性和連續(xù)性，都已達到了相當(dāng)?shù)乃健?/p>

西方有句諺語，“人沒有必要重新發(fā)明輪子”，意即對已經(jīng)被發(fā)明出來而且證明確實有效的東西，人們沒有必要再從頭摸索。對于廉署成熟的預(yù)防經(jīng)驗，內(nèi)地的有關(guān)部門應(yīng)大膽奉行“拿來主義”，進行快速的移植和本地化改造，為我所用。

香港廉政公署給我們的啟示，還包括要充分發(fā)動群眾，建立穩(wěn)固持久的群眾廉政動員和教育體系。

這里所說的發(fā)動群眾，并非是搞群眾運動之意，而是指通過嚴(yán)格執(zhí)法取信于民，通過系統(tǒng)的教育感化民眾，并最終營造一個推崇誠信、反對腐敗欺詐的社會氛圍，從而實現(xiàn)反腐敗機構(gòu)與民眾的良性互動。

香港廉政公署已經(jīng)昂首走過了三十年的風(fēng)雨，而且還在續(xù)寫著新的輝煌。對于我國當(dāng)前的反腐倡廉工作來說，則是三十年太久，只爭朝夕。(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室主任)