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    香港廉政公署30年一部反腐的經(jīng)典教材

    2004-04-07 13:46:56程文浩
    中國新聞周刊 2004年7期
    關(guān)鍵詞:香港廉政公署腐敗體系廉政公署

    程文浩

    足夠的權(quán)力和權(quán)威是香港廉署反腐最基本的前提條件,也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。

    2月15日~22日,香港廉政公署對(duì)市民開放,這是香港廉署30周年慶典活動(dòng)之一。香港有句口號(hào):“香港勝在有ICAC(廉署簡稱)”,言簡意賅地道出了廉署在維護(hù)香港社會(huì)廉潔公平方面做出的貢獻(xiàn)

    在廉政建設(shè)方面,香港堪稱是亞洲乃至世界各國的楷模。首先,它目前是公認(rèn)的世界最廉潔的地區(qū)之一。在著名的國際反腐敗組織-透明國際(Transparency International)每年公布的國際清廉指數(shù)(CPI)排名中,香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中,香港在被統(tǒng)計(jì)的133個(gè)國家和地區(qū)中名列第14位,在亞洲僅次于新加坡。

    國際理論界一直有一種說法,認(rèn)為由于東方人重視人際關(guān)系和人情往來,所以東方文化天生容易滋生腐敗。而香港和新加坡在廉政建設(shè)方面的優(yōu)異表現(xiàn),使這種文化決定論觀點(diǎn)不攻自破,堪稱是全亞洲人的驕傲。

    上世紀(jì)70年代中期,是香港廉政建設(shè)的分水嶺。在此之前,香港的公共部門腐敗猖獗,民怨沸騰。然而,70年代中期以后,香港的情況在短短幾年內(nèi)就有了很大的改觀——香港所經(jīng)歷的這種由亂到治的轉(zhuǎn)變,對(duì)于目前尚處于腐敗高發(fā)期,并且正在竭力走出腐敗泥沼的國家和地區(qū)來說,不啻為經(jīng)典的教材。

    香港廉署:直接向最高行政長官負(fù)責(zé)

    香港之所以能夠成功地實(shí)現(xiàn)由亂到治的歷史性轉(zhuǎn)變,根本原因在于適時(shí)建立了廉政公署。

    在1974年2月廉署正式成立之前,香港也有過反腐敗機(jī)構(gòu),但這個(gè)機(jī)構(gòu)卻隸屬于當(dāng)時(shí)本身即十分腐敗的警察系統(tǒng),自然難有作為。在經(jīng)歷了震驚全港的總警司葛柏貪污潛逃事件后,香港當(dāng)局決心大刀闊斧地改革原有的反腐敗體系。其在領(lǐng)導(dǎo)體制方面所進(jìn)行的最重大的調(diào)整,就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首長負(fù)責(zé),以維護(hù)廉署的權(quán)威性和工作中的獨(dú)立性。

    廉政公署當(dāng)時(shí)的全稱是“總督特派廉政專員公署”,正如《廉政公署條例》第五條所言:除行政長官外,廉政專員不受任何其他人指示和管轄。

    廉政公署后來之所以能夠?qū)覍野獾垢吖伲詈笫垢瘮》肿勇勶L(fēng)喪膽,視被廉署邀去“喝咖啡”為畏途,靠的主要就是其“一人之下,萬人之上”的不容置疑的權(quán)威。

    如果說廉政公署的締造者毅然賦予這個(gè)新機(jī)構(gòu)以高度的權(quán)威和獨(dú)立性,充分顯示了其打擊腐敗的決心和勇氣,那么他同時(shí)為廉署制定的執(zhí)法、教育和預(yù)防“三管齊下”的反腐敗戰(zhàn)略,則足以顯示其政治智慧。

    所謂“三管齊下”,是指廉署一方面以有效方式調(diào)查和檢控貪污(即內(nèi)地所說的腐敗),另一方面積極推行防貪措施,以杜絕貪污機(jī)會(huì),同時(shí)還教育市民認(rèn)識(shí)貪污的禍害,爭取他們對(duì)肅貪倡廉工作的支持。

    廉署有借鑒價(jià)值?

    內(nèi)地和香港的反腐敗體系在很多方面存在差異。首先,兩者的外部環(huán)境不同。廉政公署的活動(dòng)范圍是一個(gè)現(xiàn)代化的特大型城市,而內(nèi)地反腐敗機(jī)關(guān)所面對(duì)的,則是更為廣闊的地域、異常龐大的公職人員隊(duì)伍,以及各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平方面的巨大差異。這些因素都使得內(nèi)地的反腐敗工作要面對(duì)更多的變量,難度也就更大。

    另外,在機(jī)構(gòu)組成和工作程序方面,內(nèi)地的反腐敗體系也更為復(fù)雜。

    廉政公署在打擊腐敗方面的主要職責(zé),是接受舉報(bào)并開展調(diào)查。調(diào)查完成后,由律政司司長決定是否提起公訴并交由法院判決。內(nèi)地的反腐敗體系則是由多個(gè)系統(tǒng)組成。首先,紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)接受群眾的舉報(bào)并進(jìn)行調(diào)查,如果發(fā)現(xiàn)腐敗行為已經(jīng)觸犯了刑律,將會(huì)把案件移送至檢察機(jī)關(guān)做進(jìn)一步調(diào)查。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定腐敗行為確已構(gòu)成犯罪,將向法院提起公訴,并由后者進(jìn)行審理和判決。

    學(xué)習(xí)廉署,不必照搬其組織架構(gòu),而關(guān)鍵是要掌握其工作體系的精髓,具體地說,就是掌握足夠的權(quán)威、制定正確的戰(zhàn)略、建立強(qiáng)有力的專業(yè)工作機(jī)構(gòu)這三點(diǎn)。

    足夠的權(quán)力和權(quán)威是反腐敗機(jī)構(gòu)開展工作最基本的前提條件,也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。這一點(diǎn)既是香港廉政公署成功的關(guān)鍵,也恰恰是內(nèi)地反腐敗機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的最大困難。

    目前,我國在黨政系統(tǒng)的每一級(jí)都設(shè)有相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的行為。黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,即地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì),在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。

    雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)客觀結(jié)果,就是使地方和基層的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)直接處于其監(jiān)督對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)之下,其監(jiān)督效果可想而知。

    如果研究一下近年來被查辦的“一把手”腐敗大案,就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律,那就是這些“一把手”幾乎沒有誰是被同級(jí)紀(jì)檢部門扳倒的,其腐敗行為最終被查處,往往靠的是民間反腐勇士持之以恒的斗爭以及上級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)的直接介入。所以,這些案例一而再再而三地顯示了地方和基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)所面臨的制度性束縛。

    我們固然需要更多敢于為民請(qǐng)命的民間反腐勇士,也比任何時(shí)候都更需要秉公執(zhí)法的“包青天”,但最迫切需要的,則是建立能夠在基層明察秋毫、切實(shí)承擔(dān)起對(duì)官員干部的日常性監(jiān)督任務(wù)、并能夠發(fā)現(xiàn)和消滅問題于萌芽階段的反腐敗機(jī)構(gòu)。

    在上游的堤壩不牢固時(shí)不去設(shè)法加固,反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾,是不切實(shí)際的想法。

    防腐重于反腐

    如果說香港廉政公署在執(zhí)法方面給我們的啟示,主要是“有足夠權(quán)威才能嚴(yán)格執(zhí)法”這一樸素的道理,那么在預(yù)防腐敗方面,廉署則有非常成熟具體的經(jīng)驗(yàn)可供我們參考和借鑒。

    廉署的締造者30年前設(shè)計(jì)的反腐戰(zhàn)略中,最令人欽佩之處就是把預(yù)防工作(即我們現(xiàn)在常說的消除滋生腐敗的土壤)提升為反腐敗體系的重要支柱。經(jīng)過數(shù)十年的摸索,廉政公署的預(yù)防工作無論是其廣度、深度、系統(tǒng)性和連續(xù)性,都已達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃健?/p>

    西方有句諺語,“人沒有必要重新發(fā)明輪子”,意即對(duì)已經(jīng)被發(fā)明出來而且證明確實(shí)有效的東西,人們沒有必要再從頭摸索。對(duì)于廉署成熟的預(yù)防經(jīng)驗(yàn),內(nèi)地的有關(guān)部門應(yīng)大膽奉行“拿來主義”,進(jìn)行快速的移植和本地化改造,為我所用。

    香港廉政公署給我們的啟示,還包括要充分發(fā)動(dòng)群眾,建立穩(wěn)固持久的群眾廉政動(dòng)員和教育體系。

    這里所說的發(fā)動(dòng)群眾,并非是搞群眾運(yùn)動(dòng)之意,而是指通過嚴(yán)格執(zhí)法取信于民,通過系統(tǒng)的教育感化民眾,并最終營造一個(gè)推崇誠信、反對(duì)腐敗欺詐的社會(huì)氛圍,從而實(shí)現(xiàn)反腐敗機(jī)構(gòu)與民眾的良性互動(dòng)。

    香港廉政公署已經(jīng)昂首走過了三十年的風(fēng)雨,而且還在續(xù)寫著新的輝煌。對(duì)于我國當(dāng)前的反腐倡廉工作來說,則是三十年太久,只爭朝夕。(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室主任)

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