發(fā)展改革系統(tǒng)法制建設進展情況及２００５年工作思路

任　瓏

2003年成都發(fā)展改革系統(tǒng)法制工作會議召開以來，各地認真貫徹中央精神，緊緊圍繞發(fā)展改革中心工作，嚴謹務實、開拓進取，較好地完成了會議提出的各項任務。

一、法制機構和隊伍建設得到加強

繼國家發(fā)展改革委設立法規(guī)司后，北京、吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、廣西等7個省區(qū)市發(fā)展改革委成立了專門的法規(guī)處；安徽、江西、重慶、四川、寧夏、新疆等省區(qū)發(fā)展改革委也充實了法制機構的力量。

二、實施《行政許可法》的各項準備工作順利完成

《行政許可法》的頒布實施，對發(fā)展改革系統(tǒng)的職能行使和具體工作方式都提出了全新挑戰(zhàn)。按照國務院部署和要求，各級發(fā)展改革部門將《行政許可法》貫徹實施的準備工作作為2004年的工作重點，精心準備，周密安排，扎實工作，比較順利地完成了各項任務。

一是組織了對全系統(tǒng)干部的培訓。國家發(fā)展改革委以委黨組中心組學習擴大會議的形式，先后舉辦了兩次《行政許可法》學習講座。同時，在兩個月內舉辦了9期培訓班，對全委干部進行了分層次輪訓。各地發(fā)展改革委也采取召開委黨組中心組學習擴大會、舉辦培訓班、編印學習資料等多種形式，加強了《行政許可法》的學習和培訓。

二是清理行政審批項目和實施機關。共取消11項審批項目，下放4項審批項目。在保留的40項許可項目中，有法律、行政法規(guī)依據(jù)的12項，沒有法律法規(guī)依據(jù)以國務院決定方式公布的17項，與其他部門聯(lián)合實施的11項；清理出以司局名義實施的行政許可項目9個，一律改為以國家發(fā)展改革委名義實施。各地發(fā)展改革委都對本委負責的行政許可項目和實施機關進行了清理，糾正了不符合行政許可法規(guī)定的做法。

三是清理并完善了行政許可規(guī)定。經過清理，國家發(fā)展改革委確定了需要制定和修改的26件與行政許可有關的規(guī)章和規(guī)范性文件。各地發(fā)展改革委也對有關行政許可規(guī)定進行清理，提出了制定、修改或者廢止有關地方性法規(guī)、規(guī)章的建議，并對本委發(fā)布的規(guī)范性文件進行了修改和完善。

四是建立健全了實施行政許可配套制度。國家發(fā)展改革委制定發(fā)布了《國家發(fā)展改革委實施行政許可辦公制度的暫行規(guī)定》以及相關格式文本，確定了行政許可項目相關材料的公示場所和方式，印發(fā)了《國家發(fā)展和改革委員會行政許可聽證暫行辦法》，研究起草了《國家發(fā)展改革委行政許可責任追究制暫行規(guī)定》。各地發(fā)展改革委結合本委實際，制定了行政許可受理、告知、公示、審查與決定、監(jiān)督檢查和責任追究等配套制度。

三、立法工作取得重要進展

一是立法步伐加快，完成數(shù)量增加。國家發(fā)展改革委列入國務院2004年立法計劃的《糧食流通管理條例》已經頒布實施，《境外投資管理條例》、《規(guī)劃編制條例》和《企業(yè)債券管理條例（修訂）》已上報國務院審議?！峨娏Ψǎㄐ抻啠泛汀墩顿Y條例》正在抓緊起草。部門規(guī)章立法計劃完成率大大超過2003年，目前已完成11件。從地方立法看，有關法規(guī)性文件數(shù)量也明顯增加，在以工代賑、項目稽察、項目代建制、創(chuàng)業(yè)投資、特許經營、規(guī)劃編制、價格管理、資源節(jié)約與綜合利用等方面的立法都取得了新的成果。

二是政府投資立法取得進展。國家發(fā)展改革委法規(guī)司、投資司共同起草的《政府投資條例》是解決發(fā)展改革系統(tǒng)主要職能法律依據(jù)的一部重要行政法規(guī)。國務院《關于投資體制改革的決定》發(fā)布后，我們又對《條例》作了重要修改。目前，已形成了征求意見稿。

三是促進經濟穩(wěn)定增長有關立法的前期研究開始啟動。我國經濟已經連續(xù)保持了20多年的高速增長，能否在今后一段較長的時間繼續(xù)保持經濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展，防止出現(xiàn)大起大落，對實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標具有重大意義。特別是在經濟全球化趨勢日益增強，市場化改革不斷深化的情況下，影響經濟穩(wěn)定增長的不確定因素明顯增加，如何用法律制度保障經濟穩(wěn)定增長顯得越來越重要。為此，啟動了對這項法律法規(guī)制度的研究。

四、《招標投標法》貫徹實施的指導和協(xié)調力度加大

一是起草并以國務院辦公廳名義印發(fā)了《關于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》?！度舾梢庖姟丰槍φ型稑藢嵺`中存在的突出問題，提出了下一步加強招投標工作的主要任務和政策措施。同時，進一步明確了發(fā)展改革部門在招投標行政監(jiān)督中的職責和地位以及各有關部門的職責。國務院有關部門也積極研究貫徹實施的具體措施，加大工作力度，特別是部門之間協(xié)調配合的意識進一步增強，在許多重大問題上取得共識。

二是全國招標投標協(xié)會的籌建工作基本完成。

三是招標投標配套制度進一步完善。國家發(fā)展改革委會同有關部門出臺了《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》、《工程建設項目貨物招標投標辦法》。

四是招標投標規(guī)定清理取得階段成效。在前一階段清理的基礎上，會同國務院法制辦公布了國務院有關部門招標投標規(guī)章和規(guī)范性文件的清理目錄。目錄公布后，國家發(fā)展改革委公布了廢止的13件與上位法相抵觸或不符合形勢要求的規(guī)章和規(guī)范性文件。各地發(fā)展改革委也公布了清理結果。

五是加強了對招標投標活動的行政監(jiān)督。

五、《全面推進依法行政實施綱要》按計劃實施

按照國務院關于把貫徹落實《綱要》作為今后一個時期政府工作一項重要任務的要求，國家發(fā)展改革委對近幾年的依法行政工作進行了初步摸底，總結了5年來依法行政的實施情況、經驗和存在的問題，提出了《關于貫徹落實國務院<全面推進依法行政實施綱要>工作的初步意見》，就做好《綱要》的學習貫徹工作進行了部署，目前正在按計劃、有步驟地實施。

六、行政復議和應訴工作水平進一步提高

2004年，國家發(fā)展改革委辦理的行政復議和行政訴訟案件增長較快。截至10月，已辦理行政復議案件24起，行政應訴案件1起，超過2003年全年辦理的15件總量。針對行政復議工作的新情況和新特點，我們一是堅持依法辦案。在辦理行政復議案件過程中，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，嚴格遵循法定的程序和權限。二是加強溝通聯(lián)系。對于發(fā)案率較高的信訪、舉報、咨詢類復議案件，加強了與申請人的溝通，反復進行耐心細致的解釋說服工作。三是做好分析總結?！缎姓S可法》頒布后，為積極應對行政復議和訴訟所面臨的新形勢和新問題，我們及時分析《行政許可法》對我委工作的影響，找出容易引起行政復議和行政訴訟的重點領域和環(huán)節(jié)，提出了防范的具體措施和建議。

七、“四五”普法階段性任務基本完成

2004年，我們對“四五”普法以來系統(tǒng)普法工作進行了階段性總結?？傮w上看，各級發(fā)展改革部門按照系統(tǒng)普法規(guī)劃要求，結合實際，積極探索法制宣傳教育的新途徑和新路子，較好地完成了"四五"普法階段性任務，有效地提高了全系統(tǒng)干部的法律意識和法律素質，促進由注重依靠行政手段向注重運用經濟和法律手段的轉變。

八、法規(guī)協(xié)調水平和質量明顯提高

2004年以來，國家發(fā)展改革委共辦理全國人大、國務院法制辦、國務院有關部門送來征求意見的法律、法規(guī)、規(guī)章205件，辦理委內征求意見的規(guī)章和規(guī)范性文件267件，辦理人大建議、議案和政協(xié)提案7件。在工作中注意把握三條：一是準確把握征求意見范圍。二是嚴格審核內容。主要從法律依據(jù)、法定程序、法律責任等方面提出意見，涉及行政許可，還要從設定和實施許可的規(guī)定方面把關。三是加強溝通協(xié)調。對于不符合現(xiàn)行法律法規(guī)或改革發(fā)展方向的意見，及時溝通；對委內不同意見，積極組織協(xié)調。

九、法制工作制度進一步完善

一是立法工作制度。為了提高立法質量，根據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》的有關規(guī)定，國家發(fā)展改革委頒布實施了《規(guī)章制定辦法（試行）》，對規(guī)章立項、起草、征求意見、審查和送審等各個環(huán)節(jié)都提出了明確規(guī)定，委內立法程序進一步規(guī)范，法規(guī)文件的審查力度明顯加大。

二是復議和應訴工作制度。國家發(fā)展改革委先后起草頒布了《行政復議規(guī)定（試行）》和《應訴工作暫行規(guī)定》，對行政復議和行政應訴工作的各個環(huán)節(jié)作了詳細規(guī)定，明確了法規(guī)司和有關司局在辦案過程中的職責分工，加強了司局之間的協(xié)調和配合，提高了辦案的效率和質量。

三是常年法律顧問制度。為了充分發(fā)揮法律專家在各項工作中的參謀作用，國家發(fā)展改革委聘請了兩位知名專家作為常年法律顧問，為立法、行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟、重要文件起草以及重大決策提供法律意見和咨詢。為了使法律顧問制度能夠切實發(fā)揮作用，國家發(fā)展改革委還專門起草了《法律顧問制度實施辦法》，對法律顧問提供咨詢意見的范圍、方式、時限等作了規(guī)定。

十、系統(tǒng)交流進一步加強

《法制工作與建議》是全系統(tǒng)交流的一個重要平臺。我們利用這份刊物，及時反映了國家發(fā)展改革委立法、執(zhí)法、普法、行政復議和行政訴訟等各項法制工作的情況；編發(fā)了北京、江蘇、云南等部分省市發(fā)展改革委法制工作中一些經驗材料；刊登了地方有關同志的文章，使這份刊物成為國家和地方、各省市之間溝通信息、交流經驗的橋梁。

2005年工作的總體思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六屆四中全會精神，按照國務院關于全面推進依法行政的總體部署，緊緊圍繞發(fā)展改革大局，認真做好各項法制工作，努力使發(fā)展改革系統(tǒng)的依法行政水平和能力再上新臺階。從具體工作層面而言，初步考慮概括為：貫穿一條主線，搞好五個結合，著力抓好六項工作。貫穿一條主線，就是按照《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》的部署和要求，加快法制建設步伐。搞好五個結合，就是虛實結合、遠近結合、前后結合、左右結合、上下結合，統(tǒng)籌協(xié)調，全面做好系統(tǒng)法制工作。一要搞好虛實結合。既要圍繞發(fā)展改革大局需要，開闊思路，拓展領域，從戰(zhàn)略高度上研究思考如何把實踐中成熟的作法和成功經驗及時上升為法律等關系全局的重大問題，同時又要扎扎實實地抓住一些有利于我們履行職能、發(fā)揮作用的實事，使工作有“抓手”，有依托。二要搞好遠近結合。既要集中力量解決發(fā)展改革系統(tǒng)依法行政急需解決的突出問題，又要認識法制工作的規(guī)律，考慮法制工作的特點，從長計議，作好工作規(guī)劃，完善工作制度，使發(fā)展改革系統(tǒng)依法行政的進程有序推進。三要搞好事前事后結合。既要推進立法，也要加強執(zhí)法；既要抓好立法時的審核把關，又要搞好法律法規(guī)規(guī)章頒布后的備案審查；既要重視普法，通過學習和培訓，增強發(fā)展改革系統(tǒng)干部的法制觀念，熟悉法律法規(guī)和規(guī)章內容，為依法行政奠定基礎，又要建立事后監(jiān)督機制，執(zhí)行好行政復議制度，以案說法，提高依法行政意識和水平。四要搞好左右結合。既要立足本委，找準定位，加強與業(yè)務司局、處室之間的配合，將法規(guī)工作和業(yè)務工作結合起來，增強法制工作的針對性和實效性；又要注重與各級人大法工委、政府法制辦、其他部門和人民法院之間的聯(lián)系溝通，為各項工作的順利開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。五要搞好上下結合。既要集中精力履行好國家發(fā)展改革委法規(guī)司的工作職能，又要增強重視發(fā)揮全系統(tǒng)的積極性，集中全系統(tǒng)的智慧，提高全系統(tǒng)法制工作人員的法律素質，創(chuàng)造條件，加強合作。

著力抓好六項工作：

一是組織好與發(fā)展改革職能密切相關的法律法規(guī)規(guī)章的起草和修訂。要本著積極穩(wěn)妥、量力而行、注重實效的原則，組織好2005年立法計劃的擬定和落實。要利用國務院投資體制改革決定出臺的有利時機，集中做好《政府投資條例》上報審議前的有關工作。二是繼續(xù)就促進經濟穩(wěn)定增長有關立法的重點和難點問題開展調研。要重點研究國家宏觀調控的目標、宏觀調控部門的定位，啟用宏觀調控的條件、手段等問題。三是認真落實《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》。要以貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》為契機，進一步發(fā)揮發(fā)展改革部門在招投標活動行政監(jiān)督中的指導和協(xié)調作用。四是完善行政復議和應訴工作機制，進一步提高行政復議和應訴工作水平。要建立健全行政復議和應訴工作聯(lián)系制度，改進工作方法，建立以復議促立法、執(zhí)法和普法的良性互動機制。五是全面完成“四五”普法總結驗收工作。我們將根據(jù)全國普法辦公室的要求，結合發(fā)展改革系統(tǒng)的實際，提出驗收標準。六是加強系統(tǒng)建設。著重做好三件事。一是加強對系統(tǒng)從事法規(guī)工作的同志進行業(yè)務培訓。二是加強經驗交流。通過召開片會、專題會、刊物、信息網(wǎng)絡等多種形式，加強國家發(fā)展改革委和地方發(fā)展改革委之間、地方發(fā)展改革委之間的交流，溝通情況、總結經驗，相互學習、取長補短，統(tǒng)一認識、協(xié)調行動，從整體上提高發(fā)展改革系統(tǒng)法制工作的水平。三是加強與計劃單列市、副省級省會城市以及新疆建設兵團的聯(lián)系。