鐵路改革“回歸”圖變

王晨波　劉英麗

5年前，以“網(wǎng)運(yùn)分離”為主線的中國鐵路改革在轟轟烈烈中展開。如今,一切似又在悄然中“回歸”到了當(dāng)初的模樣。有業(yè)內(nèi)人士稱，新一輪的改革是中國鐵路改革的最后機(jī)會。事實(shí)果真會這樣嗎？

8月22日下午，北京市西城區(qū)木樨地附近。剛被“撤消”的北京市鐵路局客運(yùn)公司大樓旁，稀稀疏疏的十幾位鐵路局的工作人員正在樹蔭里做下午操。

5年前，全國鐵路系統(tǒng)通過鐵路局或鐵路總公司的資產(chǎn)剝離和重組，在各地相繼成立了一批鐵路客運(yùn)公司。當(dāng)時,這被看作是鐵路改革的方向，是“網(wǎng)運(yùn)分離”、“客貨分離”的第一步。

現(xiàn)在邁出的這一步又退回來了?！翱瓦\(yùn)公司已經(jīng)被撤了，我們又回到了網(wǎng)運(yùn)分離之前的管理體制?！弊霾俚膸孜还ぷ魅藛T說。

同一天，遠(yuǎn)在貴州的貴陽鐵路客運(yùn)分公司職員張燁(化名)和她的同事們也接到通知，他們位于成都的客運(yùn)總公司也剛被撤消，“我們開了會，領(lǐng)導(dǎo)告誡大家不要受影響，做好日常工作?！?/p>

事實(shí)上，在全國范圍內(nèi)，一場以鐵路客運(yùn)公司“回歸運(yùn)動”為開端的鐵路改革正在悄無聲息的展開。

改革在“指導(dǎo)”中開始

貴陽鐵路這一個月的變化濃縮了中國鐵路改革這四年來的變遷。

“我們貴陽的鐵路客運(yùn)分公司是今年7月份才掛牌的，但是剛成立一個多月，又撤了?！睆垷钣行┎唤?。她此前是貴陽市鐵路分局客票系統(tǒng)的員工。7月1日，她隨著“分局的客運(yùn)段和客票系統(tǒng)分到了新成立的客運(yùn)公司?！?/p>

其實(shí)，“分離”對于全國的鐵路職工而言并不陌生。從1999年10月開始，昆明、呼和浩特、南昌和柳州四個鐵道部直管站率先進(jìn)行了改革。到2003年年初，全國14個鐵路局全部組建了鐵路客運(yùn)公司，在形式上完成了“網(wǎng)運(yùn)分離”。

但是，出人預(yù)料的“大調(diào)整”就在當(dāng)初決定實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離的策源地發(fā)生了。今年7月，北京鐵路局客運(yùn)公司被“撤消”。根據(jù)一位不愿透露姓名的原客運(yùn)公司職員透露，他們這次的調(diào)整在內(nèi)部稱為“職能轉(zhuǎn)變”，就是從原來的管理客運(yùn)段和列車，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)，客運(yùn)的職能回到了鐵路局。

與1999年“網(wǎng)運(yùn)分離”實(shí)驗(yàn)大張旗鼓地在四個城市進(jìn)行實(shí)驗(yàn)不同，這次客運(yùn)公司的“回歸運(yùn)動”低調(diào)地選擇了兩個城市——北京、沈陽開始?！盁o論如何，看情形，客運(yùn)公司的命運(yùn)就到此為止了?！辫F道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院原副總工程師文力評價說。

“原來熱熱鬧鬧的客運(yùn)公司現(xiàn)在只剩下十幾個人了，牌子還沒撤，但領(lǐng)導(dǎo)都已大調(diào)整了?！鄙蜿栬F路局宣傳科主任胡興寶似乎已經(jīng)適應(yīng)了這種變化。畢竟，客運(yùn)公司只是曇花一現(xiàn)，以前的記憶甚至還沒有被匆匆而來又匆匆而去的“網(wǎng)運(yùn)分離”抹去。

在這背后，一場自上而下的鐵路機(jī)構(gòu)大調(diào)整已經(jīng)拉開大幕，且政府的有形之手仍在頻頻發(fā)力。

客運(yùn)公司是1998年甚至更早的鐵路改革的切入點(diǎn)。作為網(wǎng)運(yùn)分離的第一步，各地鐵路局將其下屬的各鐵路總公司或鐵路分局中與客運(yùn)業(yè)務(wù)相關(guān)的客運(yùn)段、開行列車、客票系統(tǒng)“分離”出來，獨(dú)立運(yùn)行。這樣客運(yùn)公司得到客票收入，另一方面也要為使用路線付費(fèi)。

“改革決不是形式的牌子，它是中國鐵路改革新征程的里程碑……我們下決心按照鐵道部的要求，試出真經(jīng)驗(yàn)、真特點(diǎn)、真模式?！?999年10月，呼和浩特直管站局長趙吉斌用這段充滿了改革者意氣風(fēng)發(fā)的話描述了自己的心情，這也代表了整個鐵路系統(tǒng)寄予“網(wǎng)運(yùn)分離”的厚望。當(dāng)時，人們期待分離之后，開行列車的客運(yùn)公司能像企業(yè)一樣真正地核算運(yùn)輸成本，最終目的是在同一鐵路線上引入多個競爭主體，從而達(dá)到高效的內(nèi)部競爭。

“這種做法當(dāng)時幾乎是鐵路高層一邊倒的贊成，沒有備選方案，沒有廣泛地征求意見，甚至沒有商討余地。”文力說。

在1999年初的全路領(lǐng)導(dǎo)干部會議上，鐵道部領(lǐng)導(dǎo)鄭重提出：要穩(wěn)定有序地進(jìn)行鐵路局內(nèi)部上下分離的試點(diǎn)。同年8月20日，鐵道部下發(fā)《關(guān)于直管站段鐵路局組建客運(yùn)內(nèi)部客運(yùn)公司的指導(dǎo)意見》，具體提出組建客運(yùn)公司的指導(dǎo)思想和構(gòu)架設(shè)計(jì)等要求。

然而，這個一開始就被“認(rèn)準(zhǔn)”了的方案，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

改革者頗感無奈

伴隨著網(wǎng)運(yùn)分離的逐步推廣，改革者們的意氣風(fēng)發(fā)化為了面對現(xiàn)實(shí)的無奈。

“比如客運(yùn)要加掛車輛，這在分離前非常的快捷，當(dāng)?shù)胤志峙鷾?zhǔn)即可。但是分離后，貴陽客運(yùn)分公司要像成都客運(yùn)總公司報批，總公司再向成都鐵路局申請?！睆垷罱榻B說，原本一步就能解決的事現(xiàn)在卻需要多步。

不僅如此，客運(yùn)公司同鐵路局的沖突開始逐步升級?！翱瓦\(yùn)高峰期的時候，客運(yùn)公司很難向鐵路局要到‘線和‘點(diǎn)?！鄙蜿栐瓦\(yùn)公司的員工介紹說，“在鐵路局貨運(yùn)非常繁忙，他們會說，我憑什么給你？我的貨運(yùn)還過不去呢?！?/p>

事實(shí)上，即便鐵路局將點(diǎn)線批給客運(yùn)公司的話，他們也并不能像當(dāng)初設(shè)想的那樣得到更多的回報?！耙环皱X都別想多拿，這些錢基本都上繳了”。北京鐵路局的一位職工介紹說，兩者之間并沒有建立市場交易關(guān)系。

這種矛盾還常常讓人哭笑不得，客運(yùn)公司希望乘客上車補(bǔ)票，而鐵路局則嚴(yán)防死守，無票不準(zhǔn)上車，兩方面較勁，幾成鬧劇。乘客很不理解：怎么一家人還鬧得這么僵！

凡此種種，不一而足。在客運(yùn)公司的遭遇背后，是“網(wǎng)運(yùn)分離”至今難以彌合的傷口。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)痛陳其弊，“鐵路運(yùn)輸企業(yè)仍然是行業(yè)主管部門的行政附屬物，基本上不具備企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體制中本屬于自身的各項(xiàng)權(quán)能。而鐵道部對各鐵路局行使的不是股東代表的權(quán)利，而是行政權(quán)力?！?/p>

這一切最終導(dǎo)致了第一線的改革者們頗感無奈。到2001年底，僅有6家左右的客運(yùn)公司掛牌。去年，時任國務(wù)院總理的朱基在第九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中對鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”進(jìn)行了第一次的“官方否定”，朱強(qiáng)調(diào)說，要“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革……抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。”

新改革關(guān)鍵在政企分開

就在這兩個月客運(yùn)公司紛紛“回歸”鐵路局之際，中國《新聞周刊》得到的消息是，一份新的鐵路總體改革方案已經(jīng)提交國務(wù)院，正在等待批復(fù)。

“不知道鐵道部會拿出什么樣的方案?！倍_仁堅(jiān)已經(jīng)看到了兩份鐵道部內(nèi)部醞釀的改制方案。一份完成于2000年，另一份完成于2002年8月。據(jù)說第二份已經(jīng)修改了30多遍。

意味深長的是，第二份方案中的一個亮點(diǎn)是分兩步走，其中第一步似乎暗合了目前發(fā)生的變化：組建國家鐵路控股公司，組建3個客貨“網(wǎng)運(yùn)合一”的北部、中部、西部區(qū)域公司，以及貨車租賃和集裝箱運(yùn)輸公司，國家鐵路控股公司扮演出資人的角色；在第二階段，等到時機(jī)成熟，再重新開始實(shí)施“網(wǎng)運(yùn)分離”，將各區(qū)域的的客運(yùn)和貨運(yùn)事業(yè)部改組成為客運(yùn)和貨運(yùn)公司，到時，鐵路控股公司改組為國家網(wǎng)路公司。

由于鐵路改革的權(quán)杖一直掌握在鐵道部手里，有人認(rèn)為這兩份方案尚缺乏廣泛的“參與性”，“我們都只是旁觀者?！绷_仁堅(jiān)說。

從1999年以來，“鐵路改革”逐漸成為一個令人感到乏味的問題，“聽到了太多的方案，看到了太多的表演，我們已經(jīng)麻木了?！蔽牧φf，與他一樣，國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長董焰也有同樣的感受。

今年履新的鐵道部新部長劉志軍正在力推鐵路“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略，而此次的客運(yùn)公司被取消,在地方上就是作為該戰(zhàn)略的一部分來宣傳的。但是，這個戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)是“路網(wǎng)建設(shè)與提高速度”。

“跨越式發(fā)展千萬別導(dǎo)致用發(fā)展來取代改革。”業(yè)內(nèi)一位著名的學(xué)者說，他最擔(dān)心的是鐵路改革被跨越過去。當(dāng)然，發(fā)展本身也許就是改革的一部分。改革的目的和結(jié)果都是為了促進(jìn)發(fā)展。

“鐵路的技術(shù)發(fā)展是與制度支持呈正相關(guān)的。沒有一定的制度基礎(chǔ)，今年鐵路的‘跨越式發(fā)展可能會遇到體制、資金、企業(yè)組織形式等因素的嚴(yán)重制約?！倍嬲f。而文力甚至認(rèn)為，“鐵路實(shí)現(xiàn)‘跨越式發(fā)展的制度支持條件首先是改革總體方案的研究制定?！币?yàn)椋斑@決定著鐵路未來的體制方向?！?/p>

經(jīng)過5年多鐵路改革試驗(yàn)，一切似乎又回到起點(diǎn)。而問題的關(guān)鍵是：政企如何分開，這個問題又一次擺在鐵路改革者的面前。