拆遷應(yīng)以市場(chǎng)契約而非政府之手解決

政府應(yīng)該逐步從積極規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O規(guī)劃，也就是原則規(guī)劃。除了公共事業(yè)和基本設(shè)施所需要的建筑，如公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)等，政府需依法征地而外，政府原則上不進(jìn)行商業(yè)土地的開發(fā)與征用

最近以來，接連發(fā)生了由野蠻拆遷引發(fā)的悲劇，報(bào)刊雜志對(duì)拆遷背后的“利益黑洞”有諸多報(bào)道。凡此種種，都以驚心動(dòng)魄的方式展示了拆遷與舊城改造中的利益沖突，使我們不得不重新審視政府在房地產(chǎn)開發(fā)中的職能。

改革開放20多年來，中國(guó)經(jīng)歷了高速的城市化進(jìn)程以及人類歷史上規(guī)模罕見的舊城改造過程。原來的城市舊貌換新顏，新興城市平地而起。從政府職能的角度言，這幾十年來的城市建設(shè)過程，是典型的政府主導(dǎo)的城市化過程。政府主導(dǎo)的方式大致有兩類，其一是政府自己進(jìn)行建設(shè)；其二是政府制定規(guī)劃，與房地產(chǎn)公司訂立合約，由房地產(chǎn)公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。根據(jù)資料顯示，后一種方式愈來愈成為通行的方式。

不少地方領(lǐng)導(dǎo)人，都有為官一任造福一方的宏圖。官員一上任，此處建高檔住宅區(qū)，彼處建繁華商業(yè)區(qū)，如此等等。然后進(jìn)行規(guī)劃，招商引資，或者內(nèi)資、或者外資，與公司簽訂合同，將土地交予該公司開發(fā)。

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)利益的多元化，這種方式的弊端便愈來愈明顯。這種利益多元化的格局，要求政府必須持公共的立場(chǎng)，考慮多元利益的需求。但令人遺憾的是，不少政府仍然沉湎于傳統(tǒng)的政府管理方式，過多地關(guān)注城市開發(fā)中的政績(jī)，較少關(guān)注多元利益的要求，甚至自覺不自覺地將房地產(chǎn)公司的利益等同于公共利益。

經(jīng)常有報(bào)道，政府規(guī)劃一塊土地的用途，與房地產(chǎn)公司簽訂合同，房地產(chǎn)公司給政府一定數(shù)目的錢，政府負(fù)責(zé)該地塊的拆遷，按時(shí)交給房地產(chǎn)公司一塊“干凈”土地。合同往往規(guī)定，政府提前完成拆遷受獎(jiǎng)，延期受懲。許多評(píng)論者質(zhì)疑政府在土地轉(zhuǎn)讓中的公開、公平、公正問題。但除此之外，還有另一個(gè)重要問題，即政府作為公共權(quán)力應(yīng)該扮演何種角色。

在本來意義上，政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有公共性。政府壟斷了整個(gè)社會(huì)合法使用暴力的權(quán)力，政府使用暴力的目的是為了維護(hù)廣泛的公共利益，其中最重要的是社會(huì)公眾的安全。古往今來，除暴安良，主持正義，乃政府的基本職責(zé)。當(dāng)人民的生命、財(cái)產(chǎn)受到暴力的威脅或侵犯時(shí)，人們只能求諸政府，而別無他門。但在上述事例中，政府為了使房地產(chǎn)公司按時(shí)得到土地而使用公共權(quán)力，甚至以暴力的方式強(qiáng)行拆遷。政府以此種方式行為，喪失了公共利益代表的性質(zhì)，而自貶為特殊利益的仆從，這將會(huì)嚴(yán)重激化社會(huì)矛盾，削弱政府的公信力。

因此，有必要從根本上思考政府在城市改造與拆遷中的職能，重塑政府的公共性。我們應(yīng)該問一下，為什么政府一定要以如此方式主導(dǎo)房地產(chǎn)規(guī)劃與開發(fā)？如果說在改革開放之初，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚處于起步階段時(shí)，政府主導(dǎo)的開發(fā)或許是有意義的，但是20多年后的今天，我們必須正視利益多元化的現(xiàn)實(shí)。隨著社會(huì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政府的職能也應(yīng)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。商品房建設(shè)中的拆遷問題，應(yīng)該通過市場(chǎng)以契約方式解決。假定房屋是私有的話，開發(fā)商與房屋所有者可通過市場(chǎng)方式達(dá)成協(xié)議。在一個(gè)城市制定統(tǒng)一的拆遷價(jià)格是不可行的，房屋的歷史不同，位置不同，情況不同，轉(zhuǎn)讓價(jià)格也應(yīng)該有所不同。價(jià)格的形成應(yīng)該是房地產(chǎn)開發(fā)者和房屋所有者之間的市場(chǎng)行為。政府的職能是保障各自的合法權(quán)益，保證雙方的交易在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，防止一方對(duì)另一方的侵權(quán)。

一些人會(huì)擔(dān)心，政府一旦放棄主導(dǎo)，城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的速度會(huì)放緩。這種擔(dān)心不無道理，但也并非完全合理。應(yīng)該說，如果政府不主導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)的話，那么，過去一些年來，作為城市建設(shè)基本模式的成片小區(qū)就可能減少，而單個(gè)的、零星的、獨(dú)立的、形式多樣的開發(fā)就會(huì)增加。

人類在實(shí)現(xiàn)城市化和現(xiàn)代化的過程中，不見得只有一條道路。近年來我國(guó)一些地區(qū)那種大規(guī)模地摧毀舊建筑、建設(shè)新小區(qū)的模式并非是城市現(xiàn)代化的惟一模式。假如政府不去強(qiáng)行規(guī)劃，而是依靠市場(chǎng)，由發(fā)展商和業(yè)主、住戶以契約的方式解決土地開發(fā)問題，那么可能的是，我們不會(huì)有成片的小區(qū)，不會(huì)有單調(diào)劃一的建筑格局，不會(huì)有對(duì)古建筑的巨大破壞，不會(huì)有激烈的利益沖突。我們會(huì)有一種比較自然的城市發(fā)展方式。這大概并不是一件很壞的事情。至少在我們已經(jīng)進(jìn)行了20多年原來那種模式的舊城改造之后，重新思考這種模式，減少政府直接規(guī)劃的比重，恐怕是一件值得認(rèn)真對(duì)待的事。