個(gè)人可以當(dāng)“島主”

蕭　方

《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》向民間開放了中國(guó)6000多個(gè)無(wú)居民島嶼的使用權(quán)。它的另一層含義,是通過實(shí)際開發(fā)利用，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)

“最低10萬(wàn)元，就可以‘買一個(gè)島”，從7月1日后，浙江溫州、嘉興、寧波、臺(tái)州等地的海洋漁業(yè)部門不時(shí)接到有關(guān)“買島”的咨詢電話。他們從地方海洋與漁業(yè)局得到的回復(fù)是，少則10萬(wàn)(不包括開發(fā)費(fèi)用)，多則上億，可一圓你的島主夢(mèng)。

雖然浙江省寧波市海洋漁業(yè)局政策法規(guī)室的羅曼麗告訴中國(guó)《新聞周刊》，“具體的實(shí)施細(xì)則正在制定當(dāng)中”，但在這個(gè)擁有中國(guó)最多海島的省份——僅無(wú)居民海島就有2800多個(gè)，其中一半被認(rèn)為具有開發(fā)價(jià)值——當(dāng)?shù)厝耸肯嘈?，一?xiàng)新頒布的法規(guī)將掀起新的一輪海島投資熱。

7月1日，由國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布的《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）正式施行，標(biāo)志著我國(guó)無(wú)居民海島的管理和保護(hù)活動(dòng)已逐步納入法制化軌道，同時(shí)也顯現(xiàn)出我國(guó)向海洋大國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略雛形。

在加強(qiáng)對(duì)海島資源的經(jīng)濟(jì)利用之外，國(guó)家海洋局海域管理司海島海岸帶管理辦公室王忠處長(zhǎng)對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說(shuō)，“《規(guī)定》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)保護(hù)海島、維護(hù)主權(quán)方面的空白?！?/p>

開發(fā)島嶼：個(gè)人也可當(dāng)“島主”

“出臺(tái)這個(gè)規(guī)定，有利于‘實(shí)施海洋開發(fā)戰(zhàn)略部署的貫徹實(shí)施，表明國(guó)家對(duì)包括無(wú)居民海島在內(nèi)的海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的支持和規(guī)范。”海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所海洋法研究室主任賈宇在談到《規(guī)定》出臺(tái)的背景時(shí)說(shuō)。該法規(guī)明確指出，無(wú)居民海島歸國(guó)家所有，但同時(shí)規(guī)定，除法人單位外，個(gè)人也可申請(qǐng)開發(fā)利用無(wú)居民島嶼。

我國(guó)海島眾多，面積在500平方米以上，并且高潮時(shí)露出水面的島嶼就有6000多個(gè)，無(wú)人居住島嶼約占94%。但因這些島嶼大都遠(yuǎn)離大陸，交通不便，在東部經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展的同時(shí)，無(wú)居民海島的價(jià)值并沒有得到最大的開發(fā)，發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部其它地區(qū)。

即使對(duì)已經(jīng)開發(fā)利用的無(wú)居民海島，也面臨著無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償開發(fā)、開發(fā)層次較低的問題。一些單位和個(gè)人對(duì)無(wú)居民海島的利用自主性、隨意性非常大，污染和損害海島生態(tài)環(huán)境的事件也頻頻發(fā)生，造成部分海島及周圍海域的資源環(huán)境遭到破壞。

一些專家預(yù)測(cè)，《規(guī)定》出臺(tái)后，對(duì)海島的開發(fā)和利用將主要集中在海島生態(tài)旅游方面。羅曼麗介紹說(shuō)，寧波地區(qū)的無(wú)居民海島將主要用于發(fā)展旅游項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卦S多無(wú)居民海島環(huán)境幽靜，山秀林奇，景色怡人，如果通過構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的生態(tài)系統(tǒng)，并以此為依托開展旅游度假等商業(yè)性活動(dòng)，將大力推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，一些無(wú)居民海島還擁有豐富的海域資源，漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、油氣、港口都可以成為開發(fā)的資源。

據(jù)王忠介紹，在引資過程中，國(guó)家采取了靈活的態(tài)度，外資也可以流入無(wú)居民海島的開發(fā)活動(dòng)，但“利用外資對(duì)島嶼開發(fā)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目用島，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！睋?jù)報(bào)道，在浙江，已有日本商人提出了購(gòu)買海島使用權(quán)的要求。

但目前，民間投資者欲當(dāng)“島主”尚需時(shí)日，《規(guī)定》的具體實(shí)施辦法及程序還沒有頒發(fā)。王忠說(shuō)：“因?yàn)檫@涉及國(guó)有資源的有償使用，問題比較復(fù)雜，國(guó)家海洋局正在進(jìn)行配套制度的研究和一些細(xì)則的制定，估計(jì)很快將能出臺(tái)。但有一點(diǎn)可以肯定的是，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)肯定是要收取一定費(fèi)用的。海洋局正在進(jìn)行海島價(jià)值體系的研究，具體標(biāo)準(zhǔn)會(huì)很快拿出來(lái)?！?/p>

海洋戰(zhàn)略：以利用顯示存在

這項(xiàng)法規(guī)將影響到中國(guó)6000多個(gè)沿海島嶼，以及上萬(wàn)個(gè)面積在500平方米以下的島嶼和巖礁。除開發(fā)經(jīng)濟(jì)潛能外，海島對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和保衛(wèi)國(guó)家安全也有重要意義。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，海島是劃分內(nèi)水、領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域的重要標(biāo)志，一個(gè)島嶼或者巖礁就擁有1550平方公里的領(lǐng)海海域，而一個(gè)能維持人類居住或者其本身的經(jīng)濟(jì)生活的島嶼則可以擁有43萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。從海防的角度來(lái)說(shuō)，海島還是海防的前沿陣地，是“不沉的航空母艦”。因此，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，沿海國(guó)的國(guó)土構(gòu)成發(fā)生了巨大的變化，沿海各國(guó)紛紛調(diào)整本國(guó)國(guó)土及其資源開發(fā)和管理的政策，爭(zhēng)奪海洋資源成為近十幾年來(lái)的基本趨勢(shì)。

但據(jù)賈宇介紹說(shuō)，由于歷史原因，我國(guó)海洋立法先天不足，發(fā)展不順，1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的海洋立法進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。盡管如此，無(wú)居民海島的管理和保護(hù)卻一直是海洋法律規(guī)范中的一個(gè)盲點(diǎn)，長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的尷尬境地。

正因如此，無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償開發(fā)無(wú)居民海島，造成損害國(guó)家權(quán)益，威脅國(guó)防和軍事安全的事件時(shí)有發(fā)生。近些年來(lái)，炸島、炸礁、炸山取石等嚴(yán)重改變海島地貌和形態(tài)的事件不時(shí)有之，甚至嚴(yán)重影響我國(guó)領(lǐng)?；c(diǎn)的安全，并可能導(dǎo)致我國(guó)主權(quán)和管轄海域喪失的嚴(yán)重后果。海南三亞就曾發(fā)生過為了開辟航道搞旅游而炸礁的事件；有些海島的無(wú)序開發(fā)造成軍事機(jī)密的泄露，干擾和影響軍事活動(dòng)，嚴(yán)重危害國(guó)家安全。

相對(duì)于穩(wěn)固的陸上邊界，我國(guó)的海疆安全形勢(shì)是復(fù)雜而嚴(yán)峻的。目前，我國(guó)與周邊國(guó)家的海上一些島嶼的權(quán)屬存在糾紛，國(guó)家又缺少海島管理與保護(hù)的法律，這些對(duì)于維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益是不利的。

東海的島礁數(shù)量占全國(guó)的60%以上，在這里的最大的爭(zhēng)議是釣魚島問題。就在今年初，日本《讀賣新聞》報(bào)道，日本政府已與聲稱擁有釣魚島所有權(quán)的國(guó)民簽訂了正式租借合同，以年租金2256萬(wàn)日元的價(jià)格租下了釣魚島及附近的南小島、北小島三個(gè)島嶼，其目的就是限制轉(zhuǎn)售該島，阻止第三者登島。

南海是爭(zhēng)議最多的海域之一。在南沙群島問題上，盡管中國(guó)一直主張“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”，并且提出過具體的合作開發(fā)計(jì)劃，但相關(guān)各國(guó)誰(shuí)也不愿意放棄既得利益，一些國(guó)家已經(jīng)單獨(dú)在南沙的島礁和所轄海域內(nèi)進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)的開發(fā)。近年來(lái)，某些國(guó)家甚至采取一省包一島的辦法來(lái)開發(fā)這些島礁，還把新婚夫婦的戶口放到這些島上，企圖造成擁有該島的既成事實(shí)。他們還都有意把島嶼和海域爭(zhēng)端國(guó)際化，試圖在漫長(zhǎng)談判的同時(shí)獲得更多的資源，并造成使用、開發(fā)的現(xiàn)實(shí)。

一些海洋法專家認(rèn)為，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)給我們敲響了警鐘。對(duì)那些有爭(zhēng)議的海島，既然中國(guó)擁有主權(quán)，就要在實(shí)際開發(fā)利用中顯示中國(guó)的存在。

據(jù)國(guó)家海洋局網(wǎng)站上發(fā)表的一篇文章說(shuō)，從北到南，我國(guó)所面臨的海域劃界形勢(shì)嚴(yán)峻。除了需分別在黃海北部和北部灣北部與朝鮮和越南進(jìn)行領(lǐng)海劃界之外，還需要分別與8個(gè)國(guó)家進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界，在有些海域，更是同時(shí)涉及與3個(gè)國(guó)家的劃界。王忠在談到有爭(zhēng)議的海島時(shí)說(shuō)：“對(duì)有爭(zhēng)議的島嶼，我們宣稱擁有主權(quán)，但又沒實(shí)際行使主權(quán)，實(shí)施有效管理，許多人對(duì)此提出質(zhì)疑。這次的規(guī)定就是一個(gè)宣布，將無(wú)居住海島納入我國(guó)有效的行政管轄之內(nèi)，這將對(duì)我國(guó)的海域劃界有很大的作用?！?/p>

因此，一些海洋戰(zhàn)略專家在評(píng)價(jià)《規(guī)定》出臺(tái)時(shí)，稱這是中國(guó)逐步走向海洋大國(guó)過程中的一個(gè)標(biāo)志，是對(duì)我國(guó)海洋主權(quán)的又一次聲明?！?/p>