政府必須告訴我們什么

吳佩霜

本刊專訪《政務(wù)信息公開(kāi)條例(草案)》主要起草人周漢華教授

SARS風(fēng)波再度引發(fā)對(duì)政府信息公開(kāi)透明問(wèn)題的關(guān)注。一個(gè)好消息是：《政務(wù)信息公開(kāi)條例(草案)》的起草和征求意見(jiàn)工作已完成。

根據(jù)這部條例，政府機(jī)關(guān)中沒(méi)有依法履行“主動(dòng)公開(kāi)義務(wù)”，“故意不向公眾提供政府信息”，“篡改、毀滅政府信息”的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員將受到行政處分或被追究刑事責(zé)任

凡是與政府機(jī)關(guān)有關(guān)的工作事項(xiàng)，幾乎都可以被界定為工作秘密，結(jié)果造成政府機(jī)關(guān)及其工作人員習(xí)慣于閉門作業(yè)，不愿向社會(huì)公開(kāi)其信息

新聞周刊：這個(gè)條例草案與此前的相關(guān)法規(guī)相比，主要有哪些突破？

周漢華：過(guò)去我們只有一部《保守國(guó)家秘密法》，沒(méi)有信息公開(kāi)法，實(shí)踐中造成了國(guó)家秘密與工作秘密—— 兩只大口袋無(wú)限膨脹的后果。

在保守國(guó)家秘密方面，現(xiàn)實(shí)情況是：定密的標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序不嚴(yán)、范圍過(guò)寬、期限過(guò)長(zhǎng)，將大量的一般事項(xiàng)作為國(guó)家秘密保護(hù)，增加了社會(huì)成本，妨礙了政府信息資源為社會(huì)所利用，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

工作秘密的情況更為復(fù)雜。因?yàn)樗鄙賴?yán)格意義上的法律根據(jù)，沒(méi)有任何確定程序和邊界，凡是與政府機(jī)關(guān)有關(guān)的工作事項(xiàng)，幾乎都可以被界定為工作秘密，結(jié)果造成政府機(jī)關(guān)及其工作人員習(xí)慣于閉門作業(yè)，不愿向社會(huì)公開(kāi)其信息。

所以，制定本條例的目的之一就在于：對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家秘密與工作秘密中的許多內(nèi)容，進(jìn)行“分流”。

經(jīng)過(guò)“分流”之后，國(guó)家秘密的范圍可以大大“消腫”，工作秘密作為一個(gè)大口袋將被分解到其他各種不同類型的例外中，如果不屬于任何一種例外，自本條例實(shí)施后，不得再以抽象的工作秘密為由加以保護(hù)。

就是說(shuō)，工作秘密的概念將不再存在。

世界上已經(jīng)有40多個(gè)國(guó)家或地區(qū)采用了政府信息公開(kāi)制度。從實(shí)施的初步結(jié)果看，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)因?yàn)閷⒈匾恼畔⒐_(kāi)而陷入困境

新聞周刊：一些官員認(rèn)為，在一些特殊的情形或條件下，如戰(zhàn)爭(zhēng)、疾病、或地震、洪水等重大災(zāi)難時(shí)，或涉及到公安、醫(yī)療、防疫、救災(zāi)等部門時(shí)，公開(kāi)信息可能反而危及到公共利益，你對(duì)此如何看待？

周漢華：我不認(rèn)為采用政府信息公開(kāi)制度會(huì)危害國(guó)家安全、國(guó)家秘密、個(gè)人隱私與商業(yè)秘密等其他社會(huì)公共利益。

政府信息公開(kāi)制度本身有明確的界限，不會(huì)因?yàn)檎畔⒐_(kāi)導(dǎo)致對(duì)其他社會(huì)公共利益的危害。信息公開(kāi)立法的首要任務(wù)，就是在政府信息公開(kāi)與保護(hù)其他社會(huì)公共利益之間尋求平衡，并通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，來(lái)保障其他社會(huì)公共利益不受損害。

而對(duì)于公開(kāi)的政府信息與不能公開(kāi)的政府信息之間的界限、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、執(zhí)法信息的例外處理，在我們的條例里都有明確的規(guī)定。

截至目前為止，世界上已經(jīng)有40多個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了信息公開(kāi)法，采用了政府信息公開(kāi)制度。從法律實(shí)施的初步結(jié)果來(lái)看，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)因?yàn)椴捎谜畔⒐_(kāi)制度而使其他社會(huì)公共利益遭受損害，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)因?yàn)閷⒈匾恼畔⒐_(kāi)而陷入困境。

相反的是，因?yàn)槿狈π畔⒐_(kāi)法規(guī)，這次的SARS風(fēng)波造成了極其嚴(yán)重的后果，暴露出我國(guó)政府信息資源管理嚴(yán)重滯后的不足，也使公眾對(duì)政務(wù)信息公開(kāi)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，它對(duì)信息公開(kāi)制度的建立是有一定的推動(dòng)作用的。

中國(guó)政府透明度不夠的原因之一，在于缺少對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員故意不公開(kāi)信息個(gè)人責(zé)任的規(guī)定，以致造成政府官員“公開(kāi)不公開(kāi)都一樣”、“多一事不如少一事”的思維定勢(shì)

新聞周刊：怎么監(jiān)督政府公開(kāi)信息呢？如果不遵守信息公開(kāi)的規(guī)定，會(huì)受到怎樣的處罰？

周漢華：中國(guó)政府透明度不夠的原因之一，在于缺少對(duì)政府機(jī)關(guān)人員故意不公開(kāi)信息個(gè)人責(zé)任的規(guī)定，以致造成政府官員“公開(kāi)不公開(kāi)都一樣”、“多一事不如少一事”的定式。 所以，草案規(guī)定，政府機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行主動(dòng)公開(kāi)義務(wù)，故意不向公眾提供政府信息，篡改、毀滅政府信息，不將政府信息登錄到信息登記簿，向申請(qǐng)人亂收費(fèi)，非法干預(yù)首席信息官的正常活動(dòng)，或者故意侵犯第三人的合法權(quán)益的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，根據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。

新聞周刊：條例在起草過(guò)程中，爭(zhēng)議最激烈的問(wèn)題有哪些？我們是否還有一些規(guī)定與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍規(guī)定不同？

周漢華：推行政府信息公開(kāi)制度，最大的難點(diǎn)就在于合理地確定公開(kāi)與不公開(kāi)的界限或范圍，保障國(guó)家安全與其他社會(huì)公共利益不因信息公開(kāi)而受到損害。

我們的目標(biāo)是建立規(guī)范化、與國(guó)際接軌的信息公開(kāi)制度，所以條例的規(guī)定與其他國(guó)家的信息公開(kāi)法的普遍規(guī)定并沒(méi)有太大的差異。但在條例的起草中我們充分考慮了中國(guó)國(guó)情，也作了一些具有“中國(guó)特色”的規(guī)定，例如主體就限定在“民告官”的范圍內(nèi)。

新聞周刊：那么政務(wù)信息公開(kāi)與不公開(kāi)的界限，到底是如何劃定的？

周漢華：事實(shí)上，除條例中明確提出的7種例外（見(jiàn)新聞背景）之外，理論上來(lái)說(shuō)都是應(yīng)該公開(kāi)的。

當(dāng)政府信息公開(kāi)與不公開(kāi)的邊界出現(xiàn)模糊，不容易確定時(shí)，可通過(guò)利益平衡原則，根據(jù)對(duì)社會(huì)的損害與效益分析，決定是否應(yīng)該公開(kāi)政府信息。

新聞周刊：首席信息官是如何設(shè)定的？它和新聞發(fā)言人是一回事嗎？

周漢華：我們?cè)诓莅钢幸?guī)定，各政府機(jī)關(guān)應(yīng)任命本機(jī)關(guān)的首席信息官，它的職責(zé)包括：集中受理并處理申請(qǐng)人提出的政府信息申請(qǐng)；制訂本機(jī)關(guān)辦事指南與信息登記簿；就本機(jī)關(guān)的政府信息資源管理向機(jī)關(guān)首長(zhǎng)提供政策建議等。

我們認(rèn)為，首席信息官及其辦公室的設(shè)立，可以便利公眾獲得政府信息。這種職位的設(shè)置會(huì)帶動(dòng)整個(gè)政府管理專業(yè)化水平的提高。

首席信息官和新聞發(fā)言人不是一個(gè)概念。新聞發(fā)言人僅與媒體進(jìn)行交流；而首席信息官卻是政府與民間交流的“窗口”，因而權(quán)力更大，既負(fù)責(zé)電子政務(wù)的建設(shè)，也負(fù)責(zé)政府信息資源進(jìn)行收集、歸納、公布等管理活動(dòng)，當(dāng)然其責(zé)任也更大。

但是國(guó)務(wù)院信息辦認(rèn)為，“首席信息官”的設(shè)立會(huì)涉及新機(jī)構(gòu)和新職位的確立，在提交到國(guó)務(wù)院法制辦之前已被刪去。但征集意見(jiàn)的工作還沒(méi)有完成，最后在通過(guò)的時(shí)候也有可能會(huì)補(bǔ)充進(jìn)來(lái)。

由于任何人均可以直接向有關(guān)機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)獲得政府信息，減少了中間環(huán)節(jié)，可以使廣大民眾均能享受到其民主權(quán)利

新聞周刊：作為主要起草者，你能否預(yù)測(cè)一下條例付諸實(shí)施后，會(huì)給政府和民眾帶來(lái)哪些變化？

周漢華：我國(guó)有用信息的80%由政府所掌握，如果這些信息大多處于不對(duì)外公開(kāi)狀態(tài)，會(huì)嚴(yán)重地制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府信息資源的自由流動(dòng)適應(yīng)了信息化與信息社會(huì)的要求，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有利于規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

政務(wù)信息公開(kāi)將極大地促進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)制度的改革與發(fā)展，推進(jìn)依法行政和改革政府管理方式。

由于任何人均可以直接向有關(guān)機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)獲得政府信息，減少了中間環(huán)節(jié)，可以使廣大民眾均能享受到其民主權(quán)利。

同時(shí)，政務(wù)信息公開(kāi)是防止腐敗的治本之策。要從源頭上防止腐敗，一是要形成權(quán)力行使的合理制衡機(jī)制，避免掌握權(quán)力的人濫用權(quán)力；二是改變權(quán)力行使的方式，使其過(guò)程處于人民群眾的監(jiān)督之下。

同時(shí)，通過(guò)賦予人民以獲得信息的權(quán)利以及相應(yīng)的獲得救濟(jì)的權(quán)利，可以在傳統(tǒng)的上級(jí)行政權(quán)力對(duì)下級(jí)行政權(quán)力的監(jiān)督之外，發(fā)揮個(gè)人權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，形成權(quán)力制衡的科學(xué)體系。

新聞周刊：現(xiàn)在仍有一些部門置身于這部條例之外，如人大、法院、檢察院等，那么這部條例要上升為法律已經(jīng)有一個(gè)時(shí)間表了嗎？

周漢華：從其他國(guó)家的立法案例來(lái)看，首先必須承認(rèn)，采用信息公開(kāi)制度的國(guó)家目前幾乎制定的都是信息公開(kāi)法，而不是條例。

在中國(guó)，條例上升為法律，需要一定的過(guò)程，但是我相信，《信息公開(kāi)法》的到來(lái)已越來(lái)越近。 ■

新聞背景

《政府信息公開(kāi)條例》(草案)規(guī)定丁6個(gè)基本原則：

權(quán)利原則；公開(kāi)原則；利益平衡原則；不收費(fèi)原則：自由使用原則：救濟(jì)原則。

按照規(guī)定，除條例規(guī)定的例外之外，其他政府信息都，必須公開(kāi)這?種例外分則是：

●根據(jù)保守國(guó)家秘密法被確定為國(guó)家秘密的信息；

●根據(jù)其他法律的明確規(guī)定不予公開(kāi)的信息；

●與公眾無(wú)關(guān)的、純粹的機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則與事務(wù)；

●企業(yè)的商業(yè)秘密或者以不公開(kāi)為條件由企業(yè)向政府機(jī)關(guān)提供的其他信息；

●公開(kāi)后能夠確定特定個(gè)人身份的個(gè)人信息。但有以下情況之一的除外：(1)法律、法規(guī)規(guī)定公眾可以查閱的個(gè)人信息：(2)為保護(hù)人的生命、健康或財(cái)產(chǎn)。有必要公開(kāi)的個(gè)人信息；(3)與政府機(jī)關(guān)工作人員履行職務(wù)丈務(wù)相關(guān)的個(gè)人信息；(4)個(gè)人信息的汜錄對(duì)象同意公開(kāi)的；

●政府機(jī)關(guān)決策過(guò)程中。政府機(jī)關(guān)之間或者政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的研定、建議、討論或者審議，一旦公開(kāi)會(huì)影響決策過(guò)程或造成公眾混亂的信息；

●與刑事執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后會(huì)影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰，或者影響被告人公平受審判權(quán)利的信息。