談非典后的財政投資

袁鋼明

非典型肺炎對經(jīng)濟(jì)造成了較大沖擊。在疫情高峰時期，政府采用財政手段，對受非典沖擊嚴(yán)重的行業(yè)給予減免稅費或貸款貼息的政策支持，疫情得到控制之后,政府將采取新的政策措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速增長。政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵是選準(zhǔn)工作重點。從最近動向來看，投資工作將作為重點來抓。以擴(kuò)大投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，是近年來連續(xù)使用的政策措施。但在當(dāng)前情況下，以加強(qiáng)投資為重點，存在著諸多制約因素，有許多問題需要討論。

加大投資力度的政策措施受到財政資源的制約

加大財政投資力度，必然要以增大財政收入為前提。從有關(guān)部門提出的加大投資力度內(nèi)容看，重點是加大國債和預(yù)算內(nèi)投資項目力度，這就需要有更多的財政資源來支撐。但是，在非典沖擊下，財政遇到了減收問題，很難想象可以很快出現(xiàn)財政較大幅度增收的局面。政府對受非典沖擊嚴(yán)重的某些行業(yè)采取了減免稅費措施，造成預(yù)算安排中的一部分財政收入減少，還有其他很多行業(yè)未采取減稅措施，也會因非典影響而造成稅收減少。而且，為防治非典，財政支出增加，使財政收入壓力增大。有關(guān)財政專家說，減免稅收造成的財政減收數(shù)量在稅收總量中比重不大，防治非典的財政支出是預(yù)算資金中安排好的后備基金，非典影響無礙財政收支大局。但是，非典沖擊畢竟對財政造成了減收增支的影響，即使影響不大，也是僅就原來已做好的預(yù)算安排而言，僅就前一段時期應(yīng)對意外災(zāi)難事件而言。現(xiàn)在，非典過后加大投資任務(wù)對財政收支所形成的新增壓力,遠(yuǎn)比非典突發(fā)時期所面對的壓力大得多。財政為應(yīng)對非典突發(fā)情況增大支出100多億元就已足矣，而非典之后財政要想加大投資支出力度，不增大數(shù)百億元甚至上千億元不足以奏效。在抗非典支出還要繼續(xù)維持的情況下增大財政投資支出，就必須較多地增加財政收入。如果不增發(fā)國債，就不得不加大財政稅收力度。最近財政部領(lǐng)導(dǎo)人講話，明確提出要加大稅收力度。這表明財政收入的壓力很大，僅靠節(jié)約財政開支難以解決，而要靠增大財政稅收來解決。

加大稅收力度，將使除少數(shù)減免稅費行業(yè)以外的廣大行業(yè)稅收壓力增大。很多行業(yè)受到非典的不利影響，沒有得到減免稅費的政策照顧，經(jīng)營困難比平常時期增大，很難再承受得起加大的稅收壓力。稅收增加潛力不能從已經(jīng)非常困難的行業(yè)及企業(yè)身上挖取。本來在困難情況下靠艱苦努力還能維持的很多企業(yè)，可能會被增大的稅收壓力壓垮。整個國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域除少數(shù)行業(yè)外普遍受到了非典的不利影響，需要的是減輕稅收。加大稅收力度必然給廣大生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)帶來新的壓力和困難。

有關(guān)部門提出增大稅收力度，沒有提增加新稅種或提高稅率，意思是指在稅率稅種不變的情況下，以加大征管力度的方式增加稅收。這種做法近年來一直在做，而且稅收持續(xù)增長效果明顯。雖然說，名義稅率沒有提高，新的稅種沒有增加，實際征管也很規(guī)范，不征不該征的過頭稅，只是把規(guī)定該征的稅征上來，但是，生產(chǎn)經(jīng)營單位及納稅人的稅收負(fù)擔(dān)在持續(xù)加重。企業(yè)普遍感到加大稅收征管所造成的稅負(fù)壓力很重。近些年來加大稅收征管力度對納稅單位及個人造成的稅負(fù)加重程度，比某些情況下提高稅率所造成的稅負(fù)壓力還要重。我國目前的名義稅率，無論是增值稅還是所得稅，都超過一般國家水平，增值稅率比一般國家高3個百分點，企業(yè)所得稅率比一般國家累進(jìn)稅率的最高檔次還要高，個人所得稅起征點太低，接近最低生活水平線。企業(yè)很難在這樣重的稅率負(fù)擔(dān)下經(jīng)營發(fā)展，或者說，這樣重的稅率在實際經(jīng)濟(jì)中很難實施，很難行得通。實際經(jīng)濟(jì)中，存在著大量的稅收減免和所謂“跑、冒、滴、漏”，可能是對過重名義稅率無法實施的一種變相調(diào)整。企業(yè)及中低收入納稅人收入中稅收比重較高，即微觀稅收負(fù)擔(dān)較重，而國民總收入中稅收比重即宏觀稅收負(fù)擔(dān)也不輕。近幾年，稅收占GDP比重上升很快，正在向20％的水平逼近。目前世界上大多數(shù)發(fā)展中國家的宏觀稅負(fù)水平為15％～20％，發(fā)達(dá)國家的宏觀稅負(fù)水平大致在25％～30％之間。按中國實際情況來看，將企業(yè)及納稅人實際繳納的大量稅費等預(yù)算外收入計算到稅收總量中，宏觀稅負(fù)水平估計已高達(dá)30％，達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的高水平。目前正出現(xiàn)世界性的減稅潮流。本來，在正常情況下，中國稅收改革應(yīng)當(dāng)逐漸朝著降低名義稅率、加強(qiáng)稅收征管的方向推進(jìn)，在實際稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)較重的情況下，加強(qiáng)稅收征管只能在名義稅率更大程度下降的條件下進(jìn)行，也就是說只有在名義稅率較大幅度下降的條件下加強(qiáng)稅收征管工作，才與減稅調(diào)整的趨勢相符合。財政對受非典沖擊嚴(yán)重的行業(yè)減免稅費，既是急中生智之為，又是遠(yuǎn)見卓識之舉。如果不減免稅費，這些行業(yè)中的很多企業(yè)可能會在非典肆虐下破產(chǎn)消失，使非典之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長的困難增大。這些行業(yè)減免稅費而快速恢復(fù)的增長效益，一定會大于如果不減免稅費而力保財政稅收的效益。為抵消非典不利影響，不僅對少數(shù)行業(yè)減免稅費有良好效益，而且在更大范圍減稅可獲取更大的效益。因此，有必要以此次個別行業(yè)減稅為契機(jī)，在整個國民經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)推進(jìn)規(guī)范的全面減稅，而不是為彌補(bǔ)財政減收缺口而“拆東墻補(bǔ)西墻”，造成更多行業(yè)實際稅負(fù)的加重。

在困難情況下加大稅收征管力度有過先例。1998年遭受特大洪災(zāi)沖擊，財政一方面對災(zāi)區(qū)實行補(bǔ)貼、免稅等措施，另一方面擴(kuò)大財政投資規(guī)模，因而急迫需要增大財政收入，既緊急增發(fā)國債，又加強(qiáng)稅收征管，在未提高稅率的情況下，僅當(dāng)年最后幾個月就增加征稅達(dá)1000億元，占全年稅收的10％和新增稅收的100％，造成各地企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)急劇加重，雖然增加稅收對當(dāng)時擴(kuò)大財政投資拉動經(jīng)濟(jì)提供了支持，但是企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重造成企業(yè)和個人減收，經(jīng)濟(jì)活力下降，導(dǎo)致1999年4、5月份出現(xiàn)消費低沉、通貨緊縮、經(jīng)濟(jì)下滑的嚴(yán)重局面。隨后，緊急采取了投資和消費雙拉動政策，主要是通過提高工資和生活最低保障等鼓勵消費的措施，增加消費需求，經(jīng)濟(jì)才得以回升。這一教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)記取。一般來說，在經(jīng)濟(jì)低沉?xí)r期，政府?dāng)U大財政投資拉動經(jīng)濟(jì)，是在財政資金或者社會資金比較寬裕的情況下進(jìn)行，財政采用發(fā)行國債的方式借用社會閑置資金，不加重國民稅收負(fù)擔(dān)。如果以加重國民稅收負(fù)擔(dān)的方式進(jìn)行，擴(kuò)大財政投資的效果，會被加重稅負(fù)對國民經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響所抵消，甚至得不償失。

增加稅收力度存在負(fù)面影響，再增發(fā)國債也存在困難。增發(fā)國債已連續(xù)實施到第6個年頭，財政償債壓力越來越大，財政負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，正在造成一種令人擔(dān)憂的借新債還舊債局面。增大稅收具有不必償還、不增大償債壓力的優(yōu)點，但是會增大當(dāng)前經(jīng)濟(jì)壓力，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)遭受非典沖擊的困難情況下，增大稅收力度的做法，會對很多行業(yè)和企業(yè)造成雪上加霜的不利影響。財政為加大投資力度而要增加財政收入，無論是增發(fā)國債還是增大稅收力度，都存在著不能不考慮的直接制約和間接后果。

擴(kuò)大財政投資難以取得有效拉動經(jīng)濟(jì)的效果

用財政政策來解決非典之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，有限的資金應(yīng)當(dāng)用到可有效拉動經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。非典對經(jīng)濟(jì)造成的最大損失不同于地震、洪水，沒有造成物質(zhì)設(shè)施的嚴(yán)重毀壞，疫情主要對某些方面的消費、某些商務(wù)及公務(wù)活動、某些職業(yè)的工作出勤等等，造成嚴(yán)重不利的影響。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對財政政策的需求，不主要在于要求財政直接增加投資去補(bǔ)充物質(zhì)設(shè)施，而是希望財政政策能夠為生產(chǎn)企業(yè)和勞動者重建安全和有信心的環(huán)境提供支持。當(dāng)前加大財政投資力度，除了防治非典的物質(zhì)設(shè)施之外，一般公共基礎(chǔ)設(shè)施投資不能對癥性地、快速地起到減緩風(fēng)險、提升信心的作用。積極財政投資實行多年，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了長足的發(fā)展，達(dá)到了相對充足甚至某種程度上的過剩。很多投資建設(shè)項目不是當(dāng)前迫切急需的，而是對未來長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展有意義，很多投資巨大的重要項目可能在未來10年、20年才發(fā)揮作用。國家財政支持很多重要的大型建設(shè)項目，固然具有長遠(yuǎn)的眼光，但是，在當(dāng)前這樣一個特殊而緊急的時期，應(yīng)當(dāng)把有限的寶貴資金用在解決最迫切的問題上。俗話說“遠(yuǎn)水解不了近渴”。財政資金應(yīng)當(dāng)用到解決因非典沖擊而不能正?；顒拥摹敖省眴栴}上，而不是放到現(xiàn)在用不上的“遠(yuǎn)水”建設(shè)項目上。

從近幾年財政投資的實施效果看，除了1998年初次實施國債投資對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)具有比較明顯的拉動作用外，以后幾年對經(jīng)濟(jì)的拉動作用越來越小。擴(kuò)大財政投資的政策連續(xù)實施5年，在其它條件不變的情況下，同量的國債增發(fā)額產(chǎn)生不出新增的拉動效應(yīng)，而且后續(xù)增發(fā)的國債中相當(dāng)大部分要用于償還前期國債，這期間經(jīng)濟(jì)增長并不是國債資金拉動的效果。國債投資項目中更大比重部分是銀行配套貸款和自籌資金，主要是這些配套資金在支撐國債項目。配套資金也不是因為財政立項才發(fā)揮了作用，這些資金如果不用在財政投資項目中，也可以用在其他更有經(jīng)濟(jì)效益的市場投資項目中發(fā)揮拉動經(jīng)濟(jì)的更大作用。由于擴(kuò)大財政投資會增大財政收支壓力，擴(kuò)大財政赤字，給財政運行造成困難，需要靠增大財政籌資力度來支撐，將財政困難轉(zhuǎn)移擴(kuò)散到國民經(jīng)濟(jì)中，造成稅負(fù)加重、經(jīng)濟(jì)活力下降，盡管看起來國債投資增長速度很高，經(jīng)濟(jì)增長速度也不低，但伴隨出現(xiàn)了通貨緊縮加重、失業(yè)率增高等問題。日本實行財政投資的力度比中國更大，問題更多，經(jīng)濟(jì)效果更差。從實際情況來看，財政投資不是拉動經(jīng)濟(jì)的好辦法。

財政政策應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)實現(xiàn)向公共財政轉(zhuǎn)型

在市場經(jīng)濟(jì)中，國家財政的職能主要是維持國家機(jī)關(guān)正常運行的事業(yè)性開支和增進(jìn)社會公益的事業(yè)性開支。在市場投資出現(xiàn)機(jī)制性不足的特殊情況下，國家財政采用擴(kuò)大投資的擴(kuò)張性政策措施，應(yīng)當(dāng)只是作為對付周期性經(jīng)濟(jì)波動的短期措施來使用的。財政投資只是進(jìn)行那些有公共需求而市場投資不愿或無法進(jìn)行的項目，能夠以市場投資進(jìn)行的項目就不應(yīng)該以財政投資進(jìn)行。目前完成和再建中的很多財政投資項目，都可以以市場投資的方式進(jìn)行?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)及技術(shù)發(fā)展，使很多過去不能盈利只能以財政投資方式實施的公共設(shè)施項目，現(xiàn)在能夠盈利而可以由市場投資主體去投資經(jīng)營。電力的“廠”、“網(wǎng)”分開和鐵路的“路”、“運”分開等等以及穩(wěn)定快速增長的巨大需求，使電力、鐵路、供水、供氣等很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目具有穩(wěn)定或高額的投資回報，市場投資者趨之若鶩，爭相擠入這一領(lǐng)域。更何況高速公路、通訊、開發(fā)區(qū)等具有明顯高額商業(yè)收益或壟斷收益的投資項目，更可以由市場投資者競爭性投資經(jīng)營。對于可以以市場方式進(jìn)行的投資項目，政府應(yīng)當(dāng)放手讓市場投資主體去實施，讓民間資金或國外資金投入進(jìn)來。近幾年，財政投資資金不僅投入到很多可市場化投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目中，而且還投入到很多本來就是市場化投資的生產(chǎn)建設(shè)投資項目中，如石油、礦產(chǎn)、原材料等，甚至機(jī)械制造、房地產(chǎn)等等，政府投資直接介入生產(chǎn)投資領(lǐng)域過多過深，使過去計劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的做法有所加強(qiáng)，財政投資進(jìn)入有的生產(chǎn)建設(shè)項目，角色完全錯位，官商一體，與民爭利。生產(chǎn)建設(shè)項目以財政投資的方式進(jìn)行，本身效率不高，而且擠占了社會投資機(jī)會造成更大范圍的潛在效率損失。

財政要想有效發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用，首先應(yīng)當(dāng)從重壓之下的大規(guī)模投資中抽身出來。積極財政政策連續(xù)實施多年，致力于建成大批大型基礎(chǔ)設(shè)施，著眼于辦成有長遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略大事，已超出了財政政策短期調(diào)控的職能范圍。財政實施大規(guī)模投資，充當(dāng)公共事業(yè)支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和生產(chǎn)性投資一肩挑的角色，負(fù)擔(dān)沉重，運行困難，既造成公共事業(yè)支出不足，又造成投資效率不高，還把自己推到了難以為繼的境地。財政發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共支出作用，重點不在于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，而是在于加強(qiáng)社會需求迫切、資金安排不足的公共事業(yè)上，如公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、社會保障、農(nóng)村義務(wù)教育、失業(yè)救助、就業(yè)培訓(xùn)、社會安定體系等。這次抗擊非典，財政大量增加公共醫(yī)療衛(wèi)生支出及其它相關(guān)公共支出，寶貴的財政資金用在了點子上，起到了其他任何資金及市場主體都起不到的支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用。這是財政支出職能從財政投資為主向公共事業(yè)為主轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)。財政支出用于社會需求迫切、長期落后薄弱的公共事業(yè)上，比用于很多物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用更大。財政增大公共事業(yè)支出，不是臨時措施、權(quán)益之計，不能因非典疫情緩和和消除而放松，而應(yīng)當(dāng)作為財政發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要著力點和長遠(yuǎn)方向。

前一段抗擊非典最緊張的日子里，財政資金支出力度很足，遏制住了疫情的擴(kuò)散。當(dāng)時，有關(guān)部門表示，財政全力支持抗擊非典，財政收支困難主要通過節(jié)約不必要的開支，調(diào)整財政支出方向，調(diào)整國債項目來解決。這一做法和說法，非常正確。非典突發(fā)，打破了財政原來正常情況下的預(yù)算安排，財政增大抗擊非典支出，對財政收支造成了很大困難，在社會很多方面都受到非典沖擊的情況下，財政收支的困難，不是從增加財政收入方面出主意，而是從節(jié)省財政其他支出上想辦法，不僅重視采用長期以來反復(fù)號召的節(jié)省不必要行政開支的傳統(tǒng)辦法，而且提出調(diào)整財政支出方向及調(diào)整國債項目支出的新思路，也就是說，通過調(diào)整減少國債項目的財政投資來節(jié)省財政開支。

收縮調(diào)整國債項目規(guī)模、減少財政對國債投資支出，是解決財政收支困難、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可選擇的有效方式。從節(jié)省財政開支的方面來看，各個方面的支出安排差不多都已經(jīng)滿打滿算，有些方面安排不足，有些方面是透支安排，財政已經(jīng)做了赤字預(yù)算，需要財政支出的各個方面都很難壓縮支出，傳統(tǒng)上每次要想節(jié)約財政開支時，都要保必要重點、保經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只能從壓縮行政事務(wù)開支上想辦法。但是，這一次非典突發(fā)造成的特殊困難，僅靠壓縮會議、差旅、出國、培訓(xùn)、考察等等來應(yīng)對，已經(jīng)不夠。而且，從所列出的要求壓縮減少的公務(wù)活動及行政支出的形式看，很難判斷這些活動是必要還是不必要?，F(xiàn)在政府部門和事業(yè)單位的很多公務(wù)活動，與經(jīng)濟(jì)活動及經(jīng)濟(jì)效益有直接的關(guān)系，有時很難辨別這些活動與企業(yè)商務(wù)活動誰者更有效益。非典對經(jīng)濟(jì)造成重大不利影響的一個方面，就是使大量的商務(wù)洽談、購銷、展覽、會議、差旅不能正常進(jìn)行，對企業(yè)下一步投資和生產(chǎn)經(jīng)營造成很大后續(xù)損失。非典疫情嚴(yán)重時期，大量商務(wù)、公務(wù)差旅及培訓(xùn)、教育、文化活動銳減，和旅游、飲食、文化等第三產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，是同一個過程。很多花費財政資金的活動的確沒有效果、沒有必要、應(yīng)當(dāng)壓縮，這是應(yīng)當(dāng)列在日常財政開支壓縮范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為已經(jīng)做了壓縮，到了非典特殊時期再要壓縮的話，可能會壓掉有效益的、必要的活動及開支。

比較起來看，已經(jīng)上馬在建或者已經(jīng)做好資金安排的很多國債投資項目在目前形勢下沒有多少必要性。這些項目中，有些是近幾年為擴(kuò)大內(nèi)需、保持投資規(guī)模和速度而上馬，有些是在國債資金充裕情況下的可安排容納下巨大資金量的超大型投資。這樣立項的投資項目，不是以看得清的市場需求前景為依據(jù)，而是以實現(xiàn)辦成戰(zhàn)略投資大事為目標(biāo)；這樣的投資，建設(shè)規(guī)模大，資金占用多，拖延時間長，資金效益要在未來遠(yuǎn)期階段才能實現(xiàn)，有可能造成投入資金的時間成本過高，初期設(shè)計及實施過程有可能跟不上以后時期需求的劇烈變化，存在著投資與需求錯位而發(fā)揮不出效益的風(fēng)險。這些投資項目是在近幾年經(jīng)濟(jì)不熱、投資機(jī)會不多、國債資金有結(jié)余的情況下安排的，當(dāng)前沒有緊迫性，未來也不一定可以實現(xiàn)預(yù)期效益。這些投資項目的時間跨度長，向后推延的調(diào)整余地大。還有一些項目是在層層行政審批、決策者與投資無關(guān)、無人真正負(fù)責(zé)的體制程序下立項上馬的，存在著明顯的決策失誤、資金誤置問題。在當(dāng)前財政收支困難的特殊情況下，各方面資金開支都很難壓縮，對國債投資項目進(jìn)行清理、推遲、壓縮，從國債項目中騰出資金來用于當(dāng)前急需，是調(diào)整壓縮財政開支的一種比較合理的解決方案。一些國債項目應(yīng)當(dāng)停建，一些國債項目可以緩建，財政可以從很多項目中退出。很多國債項目可以以重組、分拆、拍賣等多種方式轉(zhuǎn)讓給市場投資主體。

如果政府堅持抓投資工作，不應(yīng)當(dāng)把重點放在如何加大財政投資力度上，不是自己增大資金籌集力度，自己抓緊實施，而是應(yīng)當(dāng)把重點放在鼓勵社會投資上。最近國家發(fā)改委提出投資體制改革設(shè)想，放寬投資領(lǐng)域，凡是外商投資可以進(jìn)入的領(lǐng)域，國內(nèi)社會投資均可進(jìn)入。這一提法，和調(diào)整國債投資提法的方向相一致。在非典對經(jīng)濟(jì)造成沖擊的情況下，社會投資熱情有可能受挫，政府不應(yīng)當(dāng)在社會投資遇到困難的時候重視以加大自己投資的方式擴(kuò)大投資規(guī)模，而是應(yīng)當(dāng)通過鼓勵社會投資擴(kuò)大投資規(guī)模。社會投資籌資來源廣闊，籌集方式靈活，社會投資主體自找機(jī)會，自擔(dān)風(fēng)險。社會投資適應(yīng)市場需求，投資效益及融資安全程度要比財政投資高。政府抓投資工作應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，把鼓勵社會投資放在抓好投資工作的優(yōu)先位置上。