行業(yè)壟斷必須堅決打破

陳佳貴

推進(jìn)壟斷行業(yè)改革是黨的十六大提出的一項重要改革任務(wù)。近幾年，我們在這方面做了不少工作，取得了一定進(jìn)展，但還有許多問題沒有解決。必須繼續(xù)推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，引入競爭機(jī)制，以增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)活力，提高經(jīng)濟(jì)效益。

深化經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求推進(jìn)壟斷行業(yè)改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。通過多年努力，我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，市場體系逐步完善，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用正在加強(qiáng)。但是，經(jīng)濟(jì)體制改革還需要打一些攻堅戰(zhàn)，而打破行業(yè)壟斷的改革就是其中之一。行業(yè)壟斷是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，它依靠舊體制，利用或濫用行政權(quán)力和手段，實行壟斷經(jīng)營，獲取壟斷利益，遏制競爭，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向背道而馳，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的障礙。

推進(jìn)壟斷行業(yè)改革是我國開放型經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需要。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)的開放度有了很大提高，特別是加入世貿(mào)組織以后，我國壟斷行業(yè)面臨嚴(yán)峻的新形勢。一方面，在加入世貿(mào)組織的協(xié)議中，我們承諾要對電信、金融等行業(yè)進(jìn)行有限制的開放，這些行業(yè)的改革勢在必行；另一方面，我國的某些壟斷行業(yè)，在其他國家并不屬于政府管制的對象，而屬于競爭性行業(yè)，我們沒有理由拒絕外資進(jìn)入。在國外，這些行業(yè)的大企業(yè)和大企業(yè)集團(tuán)有靈活的機(jī)制和雄厚的實力，不少已經(jīng)相繼進(jìn)入我國，對我國壟斷行業(yè)的企業(yè)形成了巨大壓力和挑戰(zhàn)，我國企業(yè)若不加快進(jìn)行改革，必將處于非常不利的地位。

推進(jìn)壟斷行業(yè)改革是提升我國產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的需要。我國壟斷行業(yè)存在許多共同的弊?。阂皇峭顿Y主體單一，多為國有獨(dú)資。一些行業(yè)性集團(tuán)公司的子公司雖然實現(xiàn)了投資主體多元化，有的還改制為上市公司，但是集團(tuán)公司本身仍是純國有企業(yè)。二是政企不分，集政府職能和企業(yè)功能于一身。有的行業(yè)性集團(tuán)公司雖然進(jìn)行了改革，但它們多是由政府部門或行政性行業(yè)公司演變而來的，角色沒有轉(zhuǎn)換，還沒有成為真正的企業(yè)，習(xí)慣于用行政辦法對業(yè)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行管理。三是缺乏活力和競爭力。與市場化程度較高的機(jī)械、家電、日用工業(yè)品、食品等行業(yè)的企業(yè)相比，它們的活力和競爭力差，特別是在外資企業(yè)或外國產(chǎn)品進(jìn)入我國后，這一弊病就充分暴露了出來。四是創(chuàng)新能力不強(qiáng)。競爭是提高企業(yè)創(chuàng)新能力的動力，行業(yè)壟斷扼殺競爭，保護(hù)落后，新的裝備、工藝、技術(shù)和管理方法運(yùn)用慢。五是產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)差。因為缺少替代的產(chǎn)品或服務(wù)，消費(fèi)者沒有多大的選擇余地，“皇帝女兒不愁嫁”的現(xiàn)象在壟斷行業(yè)仍然比較普遍，缺乏提高產(chǎn)品質(zhì)量與改善服務(wù)的壓力和動力。據(jù)統(tǒng)計，與一般行業(yè)相比，消費(fèi)者對壟斷行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)的投訴率要高得多。六是市場績效差。這些行業(yè)的市場績效主要不取決于企業(yè)自己的努力，而是價格壟斷，因此帶來了工資高、消耗高、價格高，工作效率低、勞動生產(chǎn)率低、效益低的嚴(yán)重后果。不對壟斷行業(yè)進(jìn)行改革，這些弊病將長期存在，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的提升，制約國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

努力探索壟斷行業(yè)改革的方式和途徑行業(yè)壟斷可劃分為自然壟斷、行政壟斷和市場壟斷（純經(jīng)濟(jì)性的壟斷）三種類型。自然壟斷是指由于技術(shù)等方面因素的制約，由一個或者少數(shù)幾個企業(yè)來經(jīng)營比更多的企業(yè)參與經(jīng)營能取得更大經(jīng)濟(jì)效益的行業(yè)所產(chǎn)生的壟斷。它通常具有三個典型特征：一是需要形成一種特殊的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來生產(chǎn)或為消費(fèi)者提供服務(wù)；二是在生產(chǎn)分配上能夠收到縱向一體化利益和為多種用戶提供多樣化服務(wù)的復(fù)合供給利益；三是投資規(guī)模巨大，投資回收期長，設(shè)施的技術(shù)專用性強(qiáng)。如鐵路、郵政、電力供應(yīng)、城市公用事業(yè)等都具有典型的自然壟斷行業(yè)的特征。行政性壟斷是指依靠體制或政府授予的某些特殊權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行壟斷和限制競爭的狀態(tài)與行為。我國的行政性壟斷往往又與行業(yè)壟斷相結(jié)合，它是與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)相背離的，對經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有很大危害。市場壟斷是指企業(yè)通過市場行為在競爭性行業(yè)形成的獨(dú)家壟斷或多家壟斷（寡頭壟斷）。這種壟斷不利于發(fā)揮市場機(jī)制的作用，容易損害消費(fèi)者的利益，因而應(yīng)通過法律手段予以禁止。壟斷的性質(zhì)不同，解決的方法也應(yīng)該有所不同。

對行政性壟斷和市場壟斷應(yīng)該強(qiáng)制性進(jìn)行改組。在我國，真正的市場壟斷還沒有形成，當(dāng)前和今后一個相當(dāng)長時期的主要任務(wù)是解決行政性的行業(yè)壟斷問題。具體解決方式和途徑有兩種：一種是拆分。將一個行業(yè)性的總公司分解成兩個或兩個以上的公司，然后對其內(nèi)部業(yè)務(wù)進(jìn)行重組。兵器工業(yè)、核工業(yè)、船舶工業(yè)、航天工業(yè)、電力工業(yè)等都是采用這種方式進(jìn)行改革的。另一種是對兩個或兩個以上的行業(yè)性公司的業(yè)務(wù)進(jìn)行重組。中國石油天然氣行業(yè)、中國石油化工行業(yè)、中國電信行業(yè)、中國航空行業(yè)等就是通過這種方式進(jìn)行改革的。這樣改革的好處在于：一是縮短了改革的時間和過程，節(jié)約改革的直接成本。由于這種改革是由政府做出的決策，是自上而下的行政行為，不需要企業(yè)花很大財力、人力和時間去協(xié)調(diào)政府各個職能部門的關(guān)系，從而縮短了改革的時間和過程，節(jié)約了改革費(fèi)用。

二是在短時間內(nèi)能在一定程度上打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制，解決有些公司由于業(yè)務(wù)范圍的限制而經(jīng)濟(jì)效益相差懸殊的矛盾。比如，中國石油天然氣集團(tuán)和中國石油化工集團(tuán)過去是按照上下游業(yè)務(wù)來劃分經(jīng)營范圍的，過去原油價格低、石油化工產(chǎn)品價格高的時候，兩公司的利潤相差懸殊，很難反映出它們的真實業(yè)績，打破這種業(yè)務(wù)限制組成集團(tuán)后，這一矛盾得到了解決。但是拆分和重組后，各個集團(tuán)公司如何定位，如何對其內(nèi)部業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，如何減少管理層次和協(xié)調(diào)內(nèi)部各個企業(yè)之間的關(guān)系等，都還面臨許多問題，需要進(jìn)一步改革。

對自然壟斷行業(yè)要逐步放松或解除管制。自然壟斷行業(yè)是逐步變化的。過去被認(rèn)為具有自然壟斷特征的行業(yè)，由于技術(shù)等因素的變化，現(xiàn)在變成了競爭性行業(yè)，或者不是在整個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上都具有自然壟斷的特征。比如，電信行業(yè)原來被看作自然壟斷行業(yè)，但隨著光纜技術(shù)的發(fā)展和通信衛(wèi)星的出現(xiàn)，有線電視網(wǎng)絡(luò)、無線通訊網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展起來，形成了新的通信系統(tǒng)和方式，改變了有線通信公司對電信業(yè)的獨(dú)家壟斷。又比如，電力行業(yè)過去被看作自然壟斷行業(yè)，但隨著人們認(rèn)識的深化，把電力的生產(chǎn)和供應(yīng)區(qū)別開來，放開生產(chǎn)環(huán)節(jié)，就只有輸電和配電還保留著較強(qiáng)的自然壟斷特征，這就大大縮小了電力行業(yè)自然壟斷的范圍。世界各國對傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)的管制是逐漸放松的。

世紀(jì)70、80年代，美國對民航、電信業(yè)進(jìn)行了改革。進(jìn)入90年代后，英國、德國、日本也對電信業(yè)進(jìn)行了改革，歐洲的多數(shù)國家以及阿根廷、澳大利亞對電力行業(yè)進(jìn)行了改革，改革的總趨勢是放松或解除管制。放松或解除管制的重要途徑是讓新企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，形成有序的競爭局面。在我國，這些行業(yè)要逐步對民間資本開放，也要有限度地對外資開放。自然壟斷行業(yè)的改革既取決于技術(shù)等方面的發(fā)展水平，也取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)該有規(guī)劃地逐步展開。對真正的自然壟斷行業(yè)，政府也應(yīng)該改善管制的方法，規(guī)范其行為。

對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。我國壟斷行業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)成分比重很高，國有企業(yè)是這些行業(yè)的主體，即便是已進(jìn)行了初步拆分的行業(yè)，也仍然是由幾個國有的大集團(tuán)公司占統(tǒng)治地位。因此，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革必須與對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度緊密結(jié)合起來進(jìn)行。這些行業(yè)要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，把大多數(shù)國有大型企業(yè)改組成股權(quán)多元化或分散化的股份公司。嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定設(shè)立股東大會、董事會、監(jiān)事會，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，處理好董事會和經(jīng)理層的關(guān)系，建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，通過人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高層經(jīng)理人員的激勵與約束機(jī)制。全面推行合同制，建立“雙向選擇”、職工能進(jìn)能出的勞動制度和獎勤罰懶、多勞多得的分配制度。大型集團(tuán)公司，必須理順內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系和財務(wù)關(guān)系，形成規(guī)范的母子公司體制和管理方法。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)壟斷行業(yè)改革政府在推進(jìn)壟斷行業(yè)改革中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前，無論進(jìn)行拆分、改組，還是放松和解除管制，引進(jìn)競爭機(jī)制，起關(guān)鍵作用的都是政府。政府在推進(jìn)壟斷行業(yè)改革中，態(tài)度要積極，行動要堅決，步子要穩(wěn)妥，努力使這項改革有計劃、有步驟地進(jìn)行。在改革方案出臺前，一定要多方論證，減少盲目性，避免大的失誤。

處理好推進(jìn)壟斷行業(yè)改革和發(fā)展大企業(yè)集團(tuán)的關(guān)系。一方面要鼓勵發(fā)展大企業(yè)集團(tuán)，提高企業(yè)組織程度，追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；另一方面又要推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，引入競爭機(jī)制。表面看起來，這兩者似乎是矛盾的，其實不然。一是從總體看，我國大企業(yè)集團(tuán)還不多，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，發(fā)展一些大企業(yè)集團(tuán)參與國際競爭，是完全必要的。二是從我國企業(yè)集團(tuán)形成方式看，大體有三種類型，即行政機(jī)構(gòu)演變型、聯(lián)合改組型和企業(yè)成長型。行政機(jī)構(gòu)演變型企業(yè)集團(tuán)大多經(jīng)歷了工業(yè)部???行政性總公司???集團(tuán)公司，或行政性總公司???集團(tuán)公司的變化過程，這實際上就是對行業(yè)壟斷公司進(jìn)行拆分的結(jié)果。聯(lián)合改組型和企業(yè)成長型大多是以一個大企業(yè)為中心，主要通過經(jīng)濟(jì)手段組建起來的，很難形成行業(yè)壟斷。三是從組建企業(yè)集團(tuán)的行業(yè)看，主要是在競爭性行業(yè)和政府已經(jīng)放松或解除管制的行業(yè)，而不是在自然壟斷行業(yè)。四是組建企業(yè)集團(tuán)應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)辦法，而不是行政辦法。當(dāng)然，組建企業(yè)集團(tuán)和推進(jìn)壟斷行業(yè)改革并非沒有任何矛盾，企業(yè)集團(tuán)發(fā)展過大，可能產(chǎn)生壟斷行為，也是應(yīng)該防止的。換句話說，推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，重點是要解決壟斷結(jié)構(gòu)的問題；組建企業(yè)集團(tuán)后，重點是要防止壟斷行為產(chǎn)生的問題。