行政壟斷必然滋生腐敗

譚曉梅

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中，最嚴(yán)重的腐敗形式是什么？是行政壟斷。

實(shí)行改革開放以來，人們在充分感受社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的巨大實(shí)惠的同時，總感到有一個陰影揮之不去，那就是行政壟斷。

電信、鐵路、民航、房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，時時都會出現(xiàn)一些不合理甚至蠻橫的事情來。消費(fèi)者和社會輿論的反對意見在強(qiáng)大的行政背景下，總是顯得軟弱無力。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中，最嚴(yán)重的腐敗形式是什么？是行政壟斷。

國情專家胡鞍鋼教授的這一觀點(diǎn)，得到專家和社會各界的廣泛認(rèn)同。

實(shí)行改革開放以來，人們在充分感受社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的巨大實(shí)惠的同時，總感到有一個陰影揮之不去，那就是行政壟斷。電信、鐵路、民航、房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，時時都會出現(xiàn)一些不合理甚至蠻橫的事情來。消費(fèi)者和社會輿論的反對意見在強(qiáng)大的行政背景下，總是顯得軟弱無力。

有些行政壟斷逐漸被打破，隨之又產(chǎn)生了新的行政壟斷。而凡是這樣的壟斷，全都有行政權(quán)利為之撐腰。本不是行政壟斷的部門和行業(yè)，只要有機(jī)會，也要借助行政力量進(jìn)行壟斷。前幾年鄭州的“饅頭辦”事件，就是活典型。本來，饅頭加工經(jīng)營在鄭州是競爭行業(yè)，政府成立一個專門管理饅頭等食品加工銷售的機(jī)構(gòu)，是為了規(guī)范市場，但“饅頭辦”很快就壟斷經(jīng)營，謀取不正當(dāng)利益，引起社會強(qiáng)烈不滿。

最典型的行政壟斷是電信行業(yè)。手機(jī)雙向收費(fèi)這樣的霸道行為，至盡仍在繼續(xù)。由于小靈通手機(jī)對雙向收費(fèi)形成沖擊，電信業(yè)就極力阻撓其發(fā)展。中國電信行業(yè)與世界電信業(yè)差距非常大，但窩里斗的本事卻一點(diǎn)不差。去年有的運(yùn)營商為爭奪業(yè)務(wù)動起剪刀、砍刀破壞通信電纜，人為堵塞網(wǎng)間通道，使正常通信無法保證，原因只有一個，壟斷企業(yè)不肯為新興企業(yè)提供通路。手機(jī)雙向收費(fèi)問題，群眾一直抱怨，據(jù)說為保持股價，有關(guān)部門還是硬扛著不肯改變。全國政協(xié)委員舒安娜指出，目前電信業(yè)的監(jiān)管體制改革已與其他方面的改革嚴(yán)重脫節(jié)，主要表現(xiàn)在監(jiān)管部門的職能仍然停留在舊體制的框架下，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對稱。

經(jīng)常坐飛機(jī)出行的人多遇到這樣一個現(xiàn)象，飯沒來得及吃，工作未談完，便急忙趕到機(jī)場，廣播里卻往往通知飛機(jī)延誤，甚至連原因都不解釋，把乘客晾在一邊。經(jīng)濟(jì)學(xué)家蕭灼基教授也經(jīng)常遭遇這一問題，令惜時如金的他感慨萬千：我們中國民航20年來發(fā)展很快，但是正點(diǎn)率低、誤點(diǎn)率高，最近公布正點(diǎn)率為78％，誤點(diǎn)率為22％。飛機(jī)延誤，航空公司會找出很多理由，如氣象、機(jī)械故障、航班調(diào)配、機(jī)場航空管制及其他原因，但也有機(jī)組人員未到齊等原因，本質(zhì)上是管理問題，是行政壟斷造成的后果。

每年春運(yùn)中鐵路客票漲價問題，也讓消費(fèi)者無可奈何。

行政壟斷嚴(yán)重阻礙了市場的公平競爭，損害了社會公眾利益，影響了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的進(jìn)程。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政壟斷必然導(dǎo)致腐敗?？梢哉f，行政壟斷是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙，是全面建設(shè)小康社會的一大障礙。

企業(yè)改革的深化必然對政府的角色和職能提出更新更高的要求。條塊分割的行政管理與市場經(jīng)濟(jì)要求的法治環(huán)境之間存在矛盾。行政壟斷主要表現(xiàn)為地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷。根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)，1998年至2001年之間，中國部分壟斷行業(yè)收取的各類非法費(fèi)用高達(dá)530億元人民幣，其中包括電力、電信等行業(yè)的亂收費(fèi)。而且，在市場越來越對外開放的情形下，各省之間的貿(mào)易壁壘仍然非常嚴(yán)重。如何構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，企業(yè)、政府與社會之間的良性關(guān)系已經(jīng)成為顯性問題?，F(xiàn)在國家大力推動電子政務(wù)的發(fā)展，不知道對政府職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)作用有多大。

市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，市場經(jīng)濟(jì)作為競爭的經(jīng)濟(jì)，本身并不具備維護(hù)公平競爭的機(jī)制。恰恰相反，處于競爭中的企業(yè)為了減少競爭的壓力和逃避風(fēng)險，它們總是想通過某種手段謀求壟斷地位。

就在我國現(xiàn)階段市場不成熟和市場機(jī)制不完善的條件下，企業(yè)間限制競爭的現(xiàn)象也已頻頻出現(xiàn)，如聯(lián)合限價和限制生產(chǎn)數(shù)量，分割銷售市場，生產(chǎn)和銷售企業(yè)聯(lián)手排除競爭者，有些行業(yè)通過聯(lián)合或組建企業(yè)集團(tuán)甚至發(fā)展到少數(shù)企業(yè)壟斷市場的局面。

而我國的情況就更復(fù)雜。由于我國當(dāng)前處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的階段，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能尚未完全轉(zhuǎn)變，來自政府方面行政性限制競爭的力量仍然十分強(qiáng)大，它們對競爭的損害是全局性的。從發(fā)生作用的范圍和深度看，行政性限制競爭遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)性的限制競爭嚴(yán)重得多，從而成為在我國當(dāng)前建立有效競爭市場模式的主要癥結(jié)所在。限制競爭行為和不正當(dāng)競爭行為不僅會嚴(yán)重?fù)p害競爭者的合法權(quán)益和消費(fèi)者的利益，而且還會破壞和擾亂國家的競爭秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。特別是限制競爭的行為，因?yàn)檫@往往是一種市場結(jié)構(gòu)性的限制競爭，它們對市場競爭的影響是長期性的。而取得了壟斷地位的企業(yè)由于擺脫了競爭的壓力，就會喪失創(chuàng)新的動力，不思進(jìn)取，其結(jié)果就會嚴(yán)重妨礙國家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展。這些事實(shí)說明，為了建立一個開放的、競爭性的和全國統(tǒng)一的大市場，為了給企業(yè)創(chuàng)造公平和平等的競爭環(huán)境，使社會主義的市場經(jīng)濟(jì)健康和有序地向前發(fā)展，我國亟需建立保護(hù)競爭的法律制度。

在西方工業(yè)國家，國家反壟斷法律的傳統(tǒng)任務(wù)是預(yù)防市場勢力，禁止經(jīng)濟(jì)壟斷。因?yàn)楦偁帟?dǎo)致壟斷，充分的和不受限制的的合同自由會產(chǎn)生不合理的經(jīng)濟(jì)和社會后果，因此，國家必須在競爭中充當(dāng)裁判員的角色，規(guī)范競爭，維護(hù)市場秩序，以協(xié)調(diào)競爭者的個人利益和社會利益。然而，我國現(xiàn)階段是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡階段，尚不具備成熟的市場條件，特別是由于體制的原因，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經(jīng)濟(jì)壟斷，而是來自舊體制下的行政性壟斷。因此，我國的反壟斷應(yīng)當(dāng)是既反對經(jīng)濟(jì)壟斷，又反對行政壟斷。

在市場經(jīng)濟(jì)國家的法律制度中，反壟斷法占有極其重要的地位，起著基本法的作用。在美國，它被稱為自由企業(yè)的大憲章。在聯(lián)邦德國，它被稱為經(jīng)濟(jì)憲法。在日本，它是經(jīng)濟(jì)法的核心。反壟斷法在我國法律制度中的地位取決于我國經(jīng)濟(jì)制度的走向。由于它是關(guān)于市場競爭的基本規(guī)則，而市場競爭對于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制起著決定性的作用，是配置社會資源和推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本手段，因此，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的各種法律制度中，反壟斷法占有極其重要的地位，應(yīng)當(dāng)是我國經(jīng)濟(jì)法的核心。

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。例如，政府通過頒布規(guī)章或者授權(quán)，使個別企業(yè)處于人為的競爭優(yōu)勢，就某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者購買處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。由于這種壟斷是依靠政府的行政權(quán)力形成的，并依靠行政組織和行政手段進(jìn)行推動和運(yùn)作的，有著非同尋常的背景和來頭，它們在市場的競爭中就可擊敗任何競爭對手，形成市場勢力。因此，行政壟斷在我國經(jīng)濟(jì)生活中是影響最大和危害最甚的限制競爭行為。

當(dāng)前，行政壟斷在我國主要有兩種表現(xiàn)。在縱向的行業(yè)內(nèi)，它們表現(xiàn)為行業(yè)壟斷，如一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一體的“翻牌公司”、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及作為“嫡系”掛靠這個局、那個部而享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。

在橫向的行政區(qū)域中，它們表現(xiàn)為地區(qū)壟斷，或稱地方保護(hù)主義。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著中央和地方政府在財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”，各地區(qū)有了相對獨(dú)立的利益，地方與地方間的矛盾擴(kuò)大了，地方保護(hù)主義隨之也就發(fā)展到了登峰造極的地步。這些形形色色的行政壟斷不僅限制了競爭，保護(hù)了落后，嚴(yán)重破壞了我國經(jīng)濟(jì)生活中剛剛培育和發(fā)展起來的一點(diǎn)點(diǎn)市場機(jī)制，使社會資源不能按照效率原則進(jìn)行合理的和優(yōu)化的配置，而且由于它們是“官商勾結(jié)”，在推動價格上漲中較一般經(jīng)濟(jì)壟斷更加有恃無恐，對社會上的暴利行為和投機(jī)行為能起到推波助瀾的作用，這在很大程度上引發(fā)了社會腐敗，損害了政府的形象。

實(shí)際上，將政府機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力限制競爭的行為置于反壟斷之列，不單單是我國反壟斷的重點(diǎn)。因?yàn)闊o論在我國還是在其他國家，也無論是過去、現(xiàn)在還是將來，政府限制競爭的行為都是對競爭危害最甚的行為。這是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派早已指出過的。因此，既要開放市場，使盡可能多的企業(yè)受到市場競爭的壓力，我們就不能把目光僅僅投向企業(yè)間的限制競爭，而且還要特別注意監(jiān)督政府的行為，防止其濫用權(quán)力。