加快農(nóng)村金融體制改革的對(duì)策建議

從解決“三農(nóng)”問題的需要看，加快農(nóng)村金融體制改革的意義，已經(jīng)不亞于農(nóng)村稅費(fèi)改革。當(dāng)前，應(yīng)該像重視推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革那樣，重視農(nóng)村金融體制改革，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革。

（一）以擴(kuò)大信用社浮動(dòng)利率改革試點(diǎn)為契機(jī)，加快農(nóng)村利率市場(chǎng)化進(jìn)程

建議在近期內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村信用社浮動(dòng)利率改革的試點(diǎn)范圍，加大試點(diǎn)力度。今年將各省市試點(diǎn)的縣市數(shù)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加2倍。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明年將試點(diǎn)面再擴(kuò)大一倍。鼓勵(lì)各試點(diǎn)縣（市）因地制宜地探索推進(jìn)利率市場(chǎng)化的模式，注意對(duì)不同試點(diǎn)模式的比較。將試點(diǎn)地區(qū)縣城所在地的農(nóng)村信用社統(tǒng)一納入試點(diǎn)范圍，以提高農(nóng)村信用社的資金籌集能力。

鑒于農(nóng)村貸款大多屬零售業(yè)務(wù)，交易成本高、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控難，建議人行將其認(rèn)可的試點(diǎn)信用社存貸款利率浮動(dòng)幅度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大。原則上以現(xiàn)有的試點(diǎn)浮動(dòng)幅度為基礎(chǔ)，存款利率的浮動(dòng)幅度再增加50％，貸款利率的浮動(dòng)幅度再增加一倍，但具體浮動(dòng)范圍由農(nóng)村信用社（聯(lián)社）會(huì)同當(dāng)?shù)氐慕鹑诒O(jiān)管部門因地制宜地決定。通過存貸款利率浮動(dòng)幅度的擴(kuò)大，適當(dāng)縮小農(nóng)村信用社存貸款利率與民間借貸利率的差距，增強(qiáng)信用社對(duì)民間金融的引導(dǎo)能力。

建議金融監(jiān)管部門督促試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社加強(qiáng)成本核算，關(guān)注利率變動(dòng)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債及收益的影響，完善利率定價(jià)的決策程序和利率內(nèi)外控制度，形成兼有靈活性和自我約束性的浮動(dòng)利率定價(jià)機(jī)制，并及時(shí)總結(jié)推廣這方面的經(jīng)驗(yàn)。如鼓勵(lì)農(nóng)村信用社在加強(qiáng)約束機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，在政策允許的浮動(dòng)利率范圍內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)資金供求、民間借貸利率、管理成本、貸款對(duì)象及風(fēng)險(xiǎn)因素等，靈活決定貸款利率水平。結(jié)合加強(qiáng)金融監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)村信用社資產(chǎn)負(fù)債比例管理，規(guī)定其只有存貸比達(dá)到一定程度、新增貸款的不良率低于一定數(shù)量時(shí)，才能實(shí)行浮動(dòng)利率。

（二）全面深化農(nóng)村信用社的體制改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)

2003年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》對(duì)農(nóng)村信用社改革的要求，是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，國(guó)家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)。各地應(yīng)根據(jù)這個(gè)要求，全面加快農(nóng)村信用社的體制改革。

1.加大力度分類推進(jìn)農(nóng)村信用社的微觀體制改革

農(nóng)村信用社的微觀體制改革,任何一種思路都難以做到十全十美。只能選擇次優(yōu)方案，按照"模糊過去，清晰未來，因地制宜，借鑒經(jīng)驗(yàn)，分類指導(dǎo)，多方案比較"的原則，分類推進(jìn)改革。因此，提出以下四種備選改革方案：

第一、第二種方案分別為股份制商業(yè)銀行模式和股份合作制的合作銀行模式。目前，這兩種改革的覆蓋面，基本上處于星星之火狀態(tài)，建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)加快推進(jìn)這兩種模式的改革?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改制的過渡性，建議在發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵(lì)股份制商業(yè)銀行模式，允許采取股份合作制的合作銀行模式。從現(xiàn)有的改制實(shí)踐看，在這兩種改革模式中，都應(yīng)該特別重視健全股權(quán)退出機(jī)制。因?yàn)橥晟频墓蓶|或社員權(quán)利，對(duì)于規(guī)范組織行為、建立有效的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)于防止大股東肆意侵犯小股東權(quán)益、減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，都具有更為重要的意義。以股份制商業(yè)銀行為例，只要有健全的股東退出機(jī)制，即使地方政府成為商業(yè)銀行的第一大股東，由于其股份不能超過總股本的10％，眾多小股東也會(huì)形成對(duì)地方政府行政干預(yù)的有效制約。當(dāng)然，股東退出機(jī)制的設(shè)計(jì)，也應(yīng)適當(dāng)兼顧商業(yè)銀行資本金的穩(wěn)定性。

第三種方案實(shí)際上是跳出農(nóng)村信用社的改革模式。結(jié)合金融準(zhǔn)入政策的調(diào)整，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購(gòu)農(nóng)村信用社。對(duì)被收購(gòu)的農(nóng)村信用社降低營(yíng)業(yè)稅和所得稅稅率，以此為基礎(chǔ)，要求其保證存貸比達(dá)到一定水平，貸款的較高百分比用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。

第四種方案適用于在今后三年內(nèi)不宜采取前兩種改革模式的農(nóng)村信用社。鑒于農(nóng)村信用社在很大程度上具有“準(zhǔn)國(guó)有銀行”的性質(zhì)，考慮到它主要服務(wù)于“三農(nóng)”的特殊性，建議在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，基于從嚴(yán)的原則，分離農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞賬，按照“鎖定基數(shù)，省市為主，逐年核銷”的原則，由財(cái)政分5年逐步核銷。考慮到不同地區(qū)的財(cái)政現(xiàn)狀，在不同類型地區(qū)中央、省、地市、縣財(cái)政承擔(dān)的核銷比例建議分別按：（1）發(fā)達(dá)地區(qū)為0：3：4：3；（2）糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部一般地區(qū)為1：4：3：2；（3）貧困地區(qū)為2：4：3：1。在此基礎(chǔ)上，按照“一縣一社、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的“江蘇模式”，將農(nóng)村信用社由縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人改造為以縣為單位的統(tǒng)一法人。與此同時(shí)，考慮到農(nóng)村金融需求的多樣性，建議有關(guān)部門給予農(nóng)村信用社拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、開展金融混業(yè)服務(wù)的特殊政策支持。

2. 適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村信用社的宏觀政策定位，加快其行業(yè)管理體制建設(shè)

對(duì)于農(nóng)村信用社的政策定位問題，可依據(jù)“少說多看”的原則暫時(shí)擱置起來。農(nóng)村信用社點(diǎn)多面廣，具有服務(wù)“三農(nóng)”的比較優(yōu)勢(shì)和組織基礎(chǔ)，包括同農(nóng)戶的密切聯(lián)系。因此，農(nóng)村信用社以堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)為宗旨有其必然性和合理性。但是，鑒于“三農(nóng)”問題已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的突出問題，對(duì)于以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨的農(nóng)村信用社，政府應(yīng)該通過免征利息稅、適當(dāng)降低營(yíng)業(yè)稅和所得稅稅率等提供必要的支持。主要通過優(yōu)惠政策的支持，引導(dǎo)農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務(wù)。

從行業(yè)管理來看，農(nóng)村信用社按照自下而上逐級(jí)入股、自上而下層層服務(wù)的方式，組建金字塔式的組織體系，不僅有利于其建立覆蓋全國(guó)的資金清算系統(tǒng)和通存通兌系統(tǒng)，增加其行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和拓展業(yè)務(wù)的能力；也有利于信用社更好地在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑資金頭寸、參與銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)，從而增加農(nóng)村資金供給，增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的能力。

（三）全面推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，加快健全多種金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、平等競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融體系

1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》就指出，“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多層次，要求形成一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)、有效服務(wù)的金融體系” 。“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。建議今后在加快農(nóng)村金融體制改革的過程中，將鼓勵(lì)分工協(xié)作與促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)、適度放松市場(chǎng)準(zhǔn)入結(jié)合起來。

1.將完善郵政儲(chǔ)蓄制度，與通過再貸款等形式建立有效的農(nóng)村資金回流機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來

最近幾年來，通過吸收存款轉(zhuǎn)存于人民銀行，郵政儲(chǔ)蓄成為農(nóng)村資金向城市流失的重要通道。如何解決這一問題，成為廣受各方關(guān)注的焦點(diǎn)。1999年，國(guó)務(wù)院和中國(guó)人民銀行就已批準(zhǔn)了建立郵政儲(chǔ)蓄銀行的改革方案。雖然由于郵政系統(tǒng)的局部利益和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，這項(xiàng)改革方案最終歸于難產(chǎn)。但是，建立郵政儲(chǔ)蓄銀行作為郵政儲(chǔ)蓄制度改革的長(zhǎng)期方向是不容置疑的。近期的郵政儲(chǔ)蓄制度改革要注意解決好以下兩個(gè)問題。一是改變由郵政儲(chǔ)蓄的盈利來彌補(bǔ)郵政業(yè)務(wù)虧損的現(xiàn)有體制，在郵政儲(chǔ)蓄與郵政、匯兌業(yè)務(wù)分開并獨(dú)立核算的基礎(chǔ)上，逐步建立制度化的中央財(cái)政對(duì)郵政業(yè)務(wù)的補(bǔ)虧?rùn)C(jī)制和對(duì)郵政減虧的激勵(lì)機(jī)制。二是建立規(guī)范化的中央銀行對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的再貸款支持制度，借此促進(jìn)郵政儲(chǔ)蓄存款回流農(nóng)村。鑒于目前尚不宜取消郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，建議將縣以下郵政儲(chǔ)蓄吸收的存款，通過人行全額用于增加對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的再貸款，并將此作為一項(xiàng)制度穩(wěn)定下來。同時(shí)，逐步取消郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)相對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)的超國(guó)民待遇。在放開郵政儲(chǔ)蓄自主運(yùn)用資金渠道的同時(shí)，降低郵政儲(chǔ)蓄在人行的轉(zhuǎn)存款利率，使其等同于金融機(jī)構(gòu)在人行的存款準(zhǔn)備金利率。如果能夠?qū)⒋隧?xiàng)政策調(diào)整與推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革結(jié)合起來，效果更佳。

近幾年來，人行連年增加對(duì)農(nóng)村信用社的支農(nóng)再貸款，這對(duì)農(nóng)村信用社擴(kuò)大信貸投放發(fā)揮了重要作用。但是從2003年起，隨著對(duì)信用社監(jiān)管職能向銀監(jiān)會(huì)的轉(zhuǎn)移，人行能否繼續(xù)增加對(duì)信用社的支農(nóng)再貸款，不能不引起重視。因此，在郵政儲(chǔ)蓄存款向人行對(duì)信用社的再貸款之間，建立制度化的轉(zhuǎn)化機(jī)制，顯得更為迫切。

2.適應(yīng)糧食流通體制改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，重新整合政策性金融業(yè)務(wù)，調(diào)整其業(yè)務(wù)載體

可以預(yù)料，在最近兩三年內(nèi)，糧食流通體制的市場(chǎng)化改革將會(huì)取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。與此相適應(yīng)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要貸款對(duì)象——國(guó)有糧食企業(yè)將會(huì)加快改革進(jìn)程；大量的非國(guó)有糧商進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)領(lǐng)域也是早晚的事。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進(jìn)，在缺乏足夠的擔(dān)保抵押品的情況下，許多產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)資金的季節(jié)性大量需求，也需要通過政策性銀行來解決。因此，需要將重新整合政策性金融業(yè)務(wù)或調(diào)整政策性金融的載體，盡快擺上議事日程。具體思路可以有以下兩種。一是健全農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融功能，將目前由農(nóng)業(yè)銀行代理的政策性金融業(yè)務(wù)，重新劃歸農(nóng)發(fā)行，完善農(nóng)發(fā)行的政策性金融機(jī)構(gòu)功能；建議人行適當(dāng)放寬農(nóng)發(fā)行的職能范圍，將產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的收購(gòu)資金納入農(nóng)發(fā)行的支持范圍。二是取消農(nóng)發(fā)行，面向四大國(guó)有商業(yè)銀行和網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)的股份制商業(yè)銀行，公開招標(biāo)農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)。第二種思路應(yīng)先行試點(diǎn)，通過試點(diǎn)總結(jié)其可行性。

3.在加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管的同時(shí)，適度放松農(nóng)村金融的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，允許農(nóng)村民間金融組織合法化，允許外資金融介入農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，重點(diǎn)支持農(nóng)民自主參與的各種形式的合作金融，以增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給

許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家的大量經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，正規(guī)金融組織對(duì)農(nóng)戶金融服務(wù)的覆蓋面往往不足農(nóng)戶總數(shù)的20％，大量的農(nóng)村金融服務(wù)需要農(nóng)村非正規(guī)或民間金融來滿足。我國(guó)也不例外。有條件地允許民間金融的合法化，可以為發(fā)展農(nóng)民自主參與的各種農(nóng)村合作金融，提供良好的環(huán)境條件。農(nóng)村民間金融借貸手續(xù)簡(jiǎn)便，又沒有僵化的規(guī)章制度，與農(nóng)村資金的需求主體之間親和力較強(qiáng)。在我國(guó)多數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)普遍缺乏擔(dān)保抵押品的情況下，發(fā)展民間金融可以有效利用民間的鄉(xiāng)土信用資源，為解決農(nóng)村融資難問題服務(wù)。農(nóng)村民間金融的形式可以多種多樣，如民營(yíng)的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格里茨早就指出，將正規(guī)金融市場(chǎng)與非正規(guī)金融市場(chǎng)，按照公平競(jìng)爭(zhēng)的原則合理整合起來，可以更好地滿足農(nóng)村各個(gè)階層和部門對(duì)金融服務(wù)的需求，同時(shí)，也有利于金融部門自身提高效率并積累可持續(xù)發(fā)展能力。實(shí)際上，美國(guó)、日本等都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規(guī)范民間金融，并取得成效。要隨著民間金融的發(fā)展，積極探索改善其金融監(jiān)管的方式。