改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式

宋福范　端木婕

一、新形勢下黨的領導方式和執(zhí)政方式面臨的問題與挑戰(zhàn)

黨的十六大報告指出，改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，對于推進社會主義民主政治建設具有全局性作用。改革開放以來，我們黨以與時俱進的精神，努力改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，取得了重大成果。但是也要看到，目前在這方面仍然存在不少問題。主要是：

第一，一些地方黨委包攬過多，權力過分集中。這些地方黨的執(zhí)政方式和領導方法仍然停留在計劃經濟和黨管一切的框框里，自覺不自覺地管了許多不該管、管不好的事情，成為各種矛盾的焦點。一些地方黨委對人大、政府、政協(xié)的地位尊重不夠，習慣于用傳統(tǒng)的政治動員方式組織、指揮人大、政府和政協(xié)的工作，人大、政府、政協(xié)四套班子的權力過分集中于黨委。不少地方黨委還直接做了許多政府職責范圍內的事情。也有的黨組織工作不到位，對該管的事情沒有管，如思想政治工作、群眾工作等。

第二，一些地方人大、政府、政協(xié)的領導同志不能自覺維護黨委的權威和統(tǒng)一領導。有些在人大、政府、政協(xié)等部門工作的干部缺乏黨員意識，過分強調各自部門的職責和權力，沒有認識到自己是黨選派出來承擔某一方面執(zhí)政任務的黨員，必須自覺貫徹黨的路線、方針、政策和工作部署，堅決維護黨的領導的權威性和統(tǒng)一性。有些領導干部還與黨委爭權力、鬧矛盾。

第三，黨政之間職能和相互關系缺乏法律和制度上的明確規(guī)定。往往同一件事，黨委、人大、政府幾家都要管，而又沒有具體規(guī)定誰管什么，具體怎么管，管到什么程度。黨委和政府職能相近的一些部門，機構設置重疊，領導分工交叉，權利職責不清，工作中常常出現互相扯皮和主觀隨意性的現象，造成黨政不協(xié)調的問題。據調查顯示，黨政領導間的不團結，有時并非有多大原則性問題，而主要就是因為機構和分工重疊、職責不清、

責權不統(tǒng)一的體制造成的。

第四，黨政領導班子職數配備過多，構成不合理。在一些地方，幾大班子成員加起來達幾十人，主席臺上凳子越坐越長。另一種情況是，不少地方人大、政協(xié)的主要領導不是黨委常委會成員，使人大、政協(xié)主要領導游離于黨的領導核心之外，增加了黨委在“總攬全局、協(xié)調各方”中的難度。

從新世紀開始，我國已進入全面建設小康社會和加快推進社會主義現代化的新的發(fā)展階段。我們所面臨的復雜多變的國際國內形勢，黨和國家所肩負的艱巨而繁重的歷史任務，都對改進黨的執(zhí)政方式提出了新的更高的要求。進一步理順黨政關系、改進黨的執(zhí)政方式已經非常緊迫地擺到了我們面前。

二、進一步改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的基本思路

江澤民同志在十六大報告中闡述這個問題時，特別強調要按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，進一步完善黨的領導體制和工作機制，既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其它各方面的職能作用。這是總結實踐經驗得出的科學結論，指明了新形勢下改進黨的執(zhí)政方式的基本思路。

第一，充分發(fā)揮好黨委的領導核心作用。

我們過去實行高度集中的一元化領導，黨政不分，以黨代政，不僅同發(fā)展社會主義市場經濟、實施依法治國方略不相適應，而且在經濟全球化的發(fā)展過程中，難以抵御各種風險的考驗。但是，如果黨政完全分開，把領導權和控制權完全交給國家政權機關，黨只管黨自身，不僅違背了社會主義民主政治的基本原則，而且會最終削弱和取消黨的領導，甚至失去黨的執(zhí)政地位。在改進黨的執(zhí)政方式、理順黨政關系的過程中，必須堅決反對和防止出現這兩種傾向，做到既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其他各方面的職能作用。

要按照十六大的要求，建立和完善各級黨的委員會“總攬全局、協(xié)調各方”的基本政治格局。各級黨委要堅持著眼于全局，集中精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，通過制定大政方針，提出立法建議，決定重大事項、安排重要人事、抓好宣傳思想工作、維護社會政治穩(wěn)定，有效地實施黨在各個領域的政治、思想、組織領導；要從推進全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調好黨委、人大、政府、政協(xié)的關系，統(tǒng)籌安排好紀檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、群團等方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。黨委總攬但不包攬，協(xié)調但不

取代，各方的事仍由各方去辦。

第二，確立和完善“一個核心”、“三個黨組”的組織結構。

“一個核心”，即各級黨委在同級組織中處于領導核心的地位。黨委的職責是把好方向，抓好大事，出好主意，用好干部。黨委是決策中心。凡屬方針、政策的重大問題，都要經過黨委討論，集體研究決定，然后分頭執(zhí)行。黨的工作分成幾大塊，由黨委領導成員分工負責，形成在黨委內部集體領導與個人分工負責相結合的制度?！叭齻€黨組”，即在人大、政府、政協(xié)中分別建立、健全黨組，作為實現黨委“核心”作用和執(zhí)政意圖的組織形式。這些機構中的黨組受同級黨委領導，對黨委負責，同時又分別在人大、政府、政協(xié)中發(fā)揮政治核心的作用。黨委不再直接對人大、政府、政協(xié)實行領導，而是通過黨組在相應的機構中發(fā)揮作用，既保證黨對人大、政府、政協(xié)的領導，保證黨的方針政策的貫徹實施，又支持人大、政府、政協(xié)在憲法和法律的范圍內獨立自主地開展工作，防止出現“以黨代政”、“以言代法”的現象。為此，要規(guī)范黨組的地位、職能和作用，既要處理好與同級黨委的關系，又要處理好與人大、政府、政協(xié)的關系。黨組在這些機構中并不直接行使領導權，而是主要在黨內貫徹黨委意圖，統(tǒng)一思想，然后通過這些機構中黨員的共同努力，依法作出決定。人大、政府、政協(xié)工作中凡應提交黨委研究決策的事項，都由黨組向黨委報告。這些機構中的黨組以及擔任領導職務的黨員干部，在依法進行職責范圍內的工作中，必須堅決貫徹黨的路線方針政策和黨委的決定，必須增強受黨委派行使執(zhí)政權力的意識，把盡黨員之責與盡人大常委會委員、政府官員和政協(xié)委員之責有機地結合起來，自覺接受黨的監(jiān)督，保證黨委的主張和意圖在執(zhí)政過程中得到貫徹落實。各級領導干部都必須堅決貫徹中央的大政方針和工作部署。

第三，形成黨委全面領導、黨政職能分開的科學化、規(guī)范化、制度化的執(zhí)政機制。

首先，黨的領導核心地位，不僅要通過對廣大人民群眾的政治動員和隊伍組織體現出來，而且要通過對人大、政府、政協(xié)的領導和控制來實現。各級政權機關，包括人大、政府、法院、檢察院等等，以及人民政協(xié)，雖然各有自己的職能，但都必須接受黨的領導。在總攬全局的意義上，既不能黨政合一，也不能黨政分開，而是要堅持實行黨的全面領導。

其次，黨政職能應該分開。黨執(zhí)政是通過黨選派自己的黨員按照法定程序進入國家權力系統(tǒng)、掌握政權來實施的。黨同政權機關的性質不同，職能不同。黨是

由先進分子組成的工人階級先鋒隊。人民代表大會是由全體選民選舉產生的人民代表組成的最高權力機關。人民政府是由人民代表大會選舉產生的行政執(zhí)行機關。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。就這一層次而言，不能把黨委同人大、政府、政協(xié)這些組織之間的關系簡單地理解為組織上的隸屬關系。執(zhí)政黨對國家權力系統(tǒng)的領導，包括政治領導、思想領導、組織領導，是通過發(fā)揮政治影響、推薦重要干部、管好權力機構中的黨組和黨員、提出有關國家重大事務的主張并使之經過法定程序變成國家意志來實現的。因此，在執(zhí)政過程中，黨政各自有自己的職能，不能隨意混淆或合一。

為了理順關系，規(guī)范職能，需要制定出比較具體的、操作性較強的制度。對其中比較突出的問題，要在進一步深入研究的基礎上制定可供操作的程序和規(guī)范。比如，集中精力抓經濟建設是全黨的中心工作，但黨委以何種方式來實現對這個中心工作的領導？政府在第一線直接管理著經濟工作，黨委和政府管理經濟的職能有何異同？這需要進行規(guī)范。又如，關于機構設置，要區(qū)分層次，不同層次有不同的要求?？h和縣以下的黨委、政府為了提高辦事效率，有些機構可以適當合并或合署辦公。再如，關于各個部門的工作如何分管，也是理順關系需要注意的問題。總的是應該盡量減少黨委與政府各個部門之間職能的交叉重疊。原則上一事只能由一個部門負責、由一位領導分管，明確權限，落實責任。只有這樣，才能最大限度地減少部門之間的扯皮和領導之間的矛盾。為使地方黨委有效地發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，有學者主張，可以參照中央模式，由黨委幾位副書記分別兼任人大、政府、政協(xié)的主要負責人。這樣，有利于黨委總攬全局、協(xié)調各方；也能夠使這些機構的工作得到加強，發(fā)揮它們的作用。同時，黨委內部要健全民主集中制和集體領導制度，及時溝通各方情況，形成共識，作出決策。為使這種規(guī)范化了的關系和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，在制定制度時應增加更多程序性的規(guī)定，盡量減少程序上的漏洞，切實改變有些地方和部門一個領導一個樣、換了一個領導又一個樣、主觀隨意性太大的問題。

需要注意的是，規(guī)范黨政職能、理順黨政關系，不是一個孤立的問題。它不僅本身是一個系統(tǒng)工程，而且與整個經濟、政治、文化、社會環(huán)境有緊密的關系。不斷完善社會主義市場經濟體制，轉變政府職能，實行政企分開，是理順黨政關系、改進黨的工作機制的經濟基礎。實踐證明，黨政關系理不順，很大程度上是與具全的經濟工作，插手對企業(yè)的微觀管理。黨委過多地陷于具體事條，也就很難起總攬全局，協(xié)調各方的作用。