銀行三法立改中的焦點(diǎn)

仇京榮

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是商品交易高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，而商品交易離不開(kāi)交易媒介物——貨幣。銀行作 為專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)貨幣的機(jī)構(gòu)，在交易過(guò)程中起著樞紐作用。銀行業(yè)的穩(wěn)定與否，關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì) 環(huán)境的穩(wěn)定，因此世界各國(guó)都極為重視對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，以確保其穩(wěn)定性及公眾對(duì)其的信心 ，降低存款人和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各國(guó)的立法者、司法者和銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)變化 著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，不斷地調(diào)整對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管模式。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管職能從中央銀行分離 出來(lái)的改革，是我國(guó)宏觀金融監(jiān)管布局的重大戰(zhàn)略調(diào)整，隨之也帶來(lái)了銀行業(yè)立法的變革， 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法（草案）》、《中國(guó)人民銀行法修正案（草案）》和《商業(yè)銀行法修正 案（草案）》今年8月提交全國(guó)人大常委會(huì)第一次審議，10月又進(jìn)行了第二次審議。三部法 律的立、改，引起了各方關(guān)注，焦點(diǎn)問(wèn)題爭(zhēng)論激烈。

焦點(diǎn)一： 央行與銀監(jiān)會(huì)及證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)問(wèn)題

三部銀行法作為同階位法，分別從不同的角度規(guī)范著銀行業(yè)的運(yùn)行，維護(hù)著貨幣市場(chǎng)的 穩(wěn)定。這三部法與《證券法》、《保險(xiǎn)法》一起共同構(gòu)建了中國(guó)金融市場(chǎng)分業(yè)監(jiān)管的法律框 架。這種分而制之監(jiān)管策略的對(duì)銀行業(yè)乃至金融各業(yè)的各主管機(jī)關(guān)來(lái)講具有職責(zé)清晰、監(jiān)管 目標(biāo)單一的特點(diǎn)，然而銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)是一個(gè)相互連動(dòng)的行業(yè)，不同的銀行機(jī)構(gòu)之間 的連動(dòng)，貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)之間的連動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)的傳遞效應(yīng)相當(dāng)明顯的行業(yè)。對(duì) 這樣一個(gè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間，貨幣、資本、保險(xiǎn)三大金融市場(chǎng)之間關(guān)聯(lián)度極高的領(lǐng)域，在監(jiān)管職 能分離的情況下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)尤為重要。雖然《銀監(jiān)法草案》中提出了銀監(jiān)會(huì)應(yīng) 當(dāng)與中國(guó)人民銀行、其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享和監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，《人行 法修正草案》中保留了人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)的職責(zé)，但是監(jiān)管信 息如何共享、協(xié)調(diào)機(jī)制如何建立，在立法層次上并未作出明確地規(guī)定，留下了立法空隙。這 種狀況對(duì)法律出臺(tái)后的實(shí)際執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

從銀行業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用看，既有宏觀層面上的作用，也有微觀層面上的作用，與 之相適應(yīng)，對(duì)銀行業(yè)的管理自然也分為宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管兩個(gè)層面。前者的主要目標(biāo)是保 證幣值穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和充分就業(yè)，后者的主要任務(wù)是圍繞前者確立的目標(biāo) ，制定適宜的銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出規(guī)則，并監(jiān)督實(shí)施。由于宏觀監(jiān)管目標(biāo)與微觀 監(jiān)管目標(biāo)存在差異，所以在多頭監(jiān)管職能的模式下，各監(jiān)管部門(mén)之間的配合和協(xié)調(diào)非常重要 ，否則極有可能形成監(jiān)管真空或監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)的局面，要么導(dǎo)致監(jiān)管不足，要么導(dǎo)致 監(jiān)管過(guò)度。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)建立在健全的制度基礎(chǔ)之上，而協(xié) 調(diào)制度的核心就是要明確誰(shuí)為協(xié)調(diào)人。鑒于人民銀行行使宏觀監(jiān)管職能、銀監(jiān)會(huì)以及銀監(jiān)會(huì) 、保監(jiān)會(huì)行使微觀監(jiān)管職能，而微觀監(jiān)管總是要圍繞宏觀監(jiān)管目標(biāo)開(kāi)展工作，為宏觀監(jiān)管的 實(shí)際需要服務(wù)，而且貨幣、資本、保險(xiǎn)三個(gè)金融子市場(chǎng)的發(fā)展也與貨幣政策的實(shí)施效果密切 相關(guān)；鑒于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)被定格為事業(yè)單位，而中國(guó)人民銀行是各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) 中唯一列入行政序列的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，因此在三部法律中，應(yīng)當(dāng)確立人民銀行作為協(xié)調(diào)人 的法律地位。

在三部法律草案審議過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)認(rèn)為由人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)現(xiàn)在的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ 銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）的審議意見(jiàn)，涉及到國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的職權(quán)劃分，需進(jìn)一步研究 ，建議目前暫不作決定。筆者認(rèn)為這種意見(jiàn)值得商榷。

首先，兩部銀行法的修正和銀監(jiān)法的制定起因是銀行業(yè)監(jiān)管職能的分離，也即是由于銀 監(jiān)會(huì)的設(shè)立，而引起監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)的重新劃分，這種劃分需要由法律加以確立。如果按上述 解釋?zhuān)吨袊?guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中就沒(méi)有必要對(duì)中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì) 的職責(zé)加以規(guī)定，而交由國(guó)務(wù)院決定即可，這顯然與三法立修關(guān)于“解決銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職 權(quán)于法有據(jù)的問(wèn)題”的主旨不符。

其次，三部法中的許多條文的實(shí)施涉及到協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的架構(gòu)，特別是人 民銀行協(xié)調(diào)人的法律地位加以明確，否則這些條文難以實(shí)行。比如，《人行法修正案》第4 條關(guān)于中國(guó)人民銀行職責(zé)規(guī)定中，保留了原法中人民銀行“負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析 和預(yù)測(cè)”的條款，而這一條款最初制定時(shí)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的格局尚未形成，人民銀行具有綜 合監(jiān)管整個(gè)金融業(yè)的職責(zé)，所以該條款的履行不成問(wèn)題，但是在現(xiàn)今分業(yè)監(jiān)管的格局下，特 別是在銀行業(yè)職能分離的情況下，如果不確立人民銀行作為整個(gè)金融業(yè)協(xié)調(diào)人的地位，它又 如何對(duì)整個(gè)金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、調(diào)查，更難以分析和預(yù)測(cè)；該法案第30條規(guī)定“中國(guó)人民銀行 依法監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控”。但是人民銀行怎樣監(jiān)測(cè)金融市 場(chǎng)、如何行使監(jiān)測(cè)權(quán)，該法并未明確；該法案第35條規(guī)定“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó) 金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布”，然而如果不確立人民銀行協(xié)調(diào)人的 地位，分散于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的金融各行業(yè)中的數(shù)據(jù)就不能及時(shí)、定期、完整地匯 總到人民銀行，全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表就難以統(tǒng)一編制。

確立人民銀行作為金融業(yè)協(xié)調(diào)人的法律地位，除了法律履行的現(xiàn)實(shí)需要外，從金融業(yè)監(jiān) 管的發(fā)展趨勢(shì)看，也為混業(yè)監(jiān)管作了鋪墊，這也是立法前瞻性的需要。效率與安全歷來(lái)是各 國(guó)金融監(jiān)管的兩大目標(biāo)，混業(yè)監(jiān)管具有效率優(yōu)勢(shì)，分業(yè)監(jiān)管具有穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)，采用分業(yè)監(jiān)管還 是采用混業(yè)監(jiān)管，其關(guān)鍵問(wèn)題是能否在增進(jìn)效率的同時(shí)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。從各國(guó)監(jiān)管實(shí)踐看 ，風(fēng)險(xiǎn)控制的效果并不取決于監(jiān)管體制，如原來(lái)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管制的日本、韓國(guó)、泰國(guó)等仍爆 發(fā)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，而實(shí)行混業(yè)監(jiān)管的一些國(guó)家多年來(lái)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)控制就很有效。因此 ，國(guó)際上對(duì)金融監(jiān)管的重點(diǎn)是資本充足率等關(guān)系到穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建立，而不在 乎是分業(yè)經(jīng)營(yíng)還是混業(yè)經(jīng)營(yíng)。從增進(jìn)效率考慮，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)可將金融業(yè)務(wù)有效組合，創(chuàng)造 利潤(rùn)調(diào)節(jié)、客戶(hù)資源共享等優(yōu)勢(shì)，有利于優(yōu)化金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，并利用多樣化經(jīng)營(yíng) 所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的效用來(lái)降低成本，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化目標(biāo)。同時(shí)，金融資產(chǎn) 的多元化還可以有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，使銀行和整個(gè)金融體系趨于穩(wěn)定。因此，我國(guó)的銀行、券 商、保險(xiǎn)商等金融機(jī)構(gòu)，在商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)下，在全球化和金融自由化的推動(dòng)下，在客戶(hù)對(duì) 金融產(chǎn)品和服務(wù)多樣化的需求下，在信息技術(shù)的支持下，在風(fēng)險(xiǎn)集聚的壓力下，正試圖沖破 分業(yè)經(jīng)營(yíng)的禁錮。經(jīng)營(yíng)體制的變革，必然要求監(jiān)管體制的變革，立法要符合經(jīng)營(yíng)發(fā)展的需要 ，要體現(xiàn)改革發(fā)展的趨勢(shì)。雖然目前對(duì)分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，但立法不能對(duì) 日益突出的混業(yè)監(jiān)管的矛盾視而不見(jiàn)。雖然銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)保監(jiān)會(huì)三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仿效英國(guó)的 做法正在商討出臺(tái)《金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，以應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的挑戰(zhàn)，但這種合 作只是微觀金融運(yùn)行監(jiān)管層面的合作，尚缺乏與宏觀層面的銜接，而且這種合作是建立在自 發(fā)基礎(chǔ)之上，沒(méi)有法律基礎(chǔ)，其穩(wěn)定性和有效性存在不確定因素。因此，在監(jiān)管體制從分業(yè) 向混業(yè)轉(zhuǎn)變之前，由《中國(guó)人民銀行法》確立具有調(diào)控宏觀金融功能的人民銀行作為金融業(yè) 協(xié)調(diào)人的法律地位有利于從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過(guò)渡。

焦點(diǎn)二： 存款人利益的保護(hù)問(wèn)題

銀行業(yè)務(wù)的本質(zhì)決定了它是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中通常會(huì)由于交易對(duì)象不 能履約而產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)；會(huì)因?yàn)閲?guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治環(huán)境的變化而產(chǎn)生國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)；會(huì)由 于市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)，使銀行的表內(nèi)和表外頭寸面臨損失風(fēng)險(xiǎn)；會(huì)因?yàn)槔食霈F(xiàn)波動(dòng)而產(chǎn)生風(fēng) 險(xiǎn)；當(dāng)銀行無(wú)力為負(fù)債或資產(chǎn)的增加提供融資時(shí)，使銀行面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；由于內(nèi)部控制及 公司治理機(jī)制的失效而產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)；因不完善、不正確的法律意見(jiàn)、文件而造成同預(yù)計(jì)情 況相比資產(chǎn)價(jià)值下降或負(fù)債加大的風(fēng)險(xiǎn)，以及現(xiàn)有法律可能無(wú)法解決與有關(guān)的法律問(wèn)題而引 發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)等等，這些風(fēng)險(xiǎn)影響著銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)，處理不好，將影響某個(gè)銀行乃至整個(gè)銀行業(yè) 的穩(wěn)定，其最終結(jié)果將危及存款人的利益。為維護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)定，保護(hù)存款人的利益，各國(guó) 立法者和監(jiān)管當(dāng)局制定了許多措施。此次全國(guó)人大常委會(huì)審議的三部銀行業(yè)法律中，也把控 制銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人的利益放在重要位置?！躲y監(jiān)法草案》第21條要求銀行業(yè)金融監(jiān) 管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守包括風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中 、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動(dòng)性等內(nèi)容在內(nèi)的審慎經(jīng)營(yíng)原則；第31條規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎 經(jīng)營(yíng)原則，危及該機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行、損害存款人和其他客戶(hù)利益的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取有利 于保護(hù)存款人的具體措施。這些規(guī)定和措施或是起著預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的作用，或是起著控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò) 大的作用，但在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，對(duì)存款人的實(shí)際補(bǔ)償卻作用不大。從國(guó)際上銀行監(jiān)管實(shí)踐看， 盡管有監(jiān)管者的努力，但是，在活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可避免地會(huì)發(fā)生銀行倒閉。此種情況， 一方面使存款人蒙受損失，另一方面另一些存款人喪失對(duì)其他銀行的信心，造成全系統(tǒng)的不 穩(wěn)定。對(duì)此，許多國(guó)家使用存款保險(xiǎn)方案來(lái)保護(hù)小儲(chǔ)戶(hù)。

存款保險(xiǎn)制度最早出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代的美國(guó)，以后許多國(guó)家開(kāi)始效仿，據(jù)央行一份名 為《構(gòu)建中國(guó)存款保險(xiǎn)體系的若干思考》的研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)，從世界范圍看，目前約有67個(gè)國(guó) 家建立了顯性存款保險(xiǎn)制度，55個(gè)國(guó)家建立了隱性存款保險(xiǎn)制度。所謂存款保險(xiǎn)制度是指由 參加保險(xiǎn)的銀行向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（監(jiān)管當(dāng)局）繳納一定數(shù)量的保險(xiǎn)金，當(dāng)參保的銀行倒閉清 算時(shí)，存款人可以從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得到一定金額的償付。在具體規(guī)定上，各國(guó)的做法又有所不同 。從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置看，有政府出資創(chuàng)辦并管理、政府與銀行共同出資創(chuàng)辦與管理、由銀行業(yè) 出資創(chuàng)辦具有行業(yè)性質(zhì)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等三種模式；從存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源看，主要有政府 投資、保費(fèi)收入、發(fā)行債券募集資金、投資收入等；從繳費(fèi)和償付標(biāo)準(zhǔn)看，有只保險(xiǎn)一部分 存款資金，有限制最高的償付水平，有根據(jù)某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定保險(xiǎn)方案，有的國(guó)家則根據(jù)資 產(chǎn)負(fù)債表上的某個(gè)科目的一定比例繳納保險(xiǎn)金。以美國(guó)為例，美國(guó)法律規(guī)定，聯(lián)邦銀行和所 有聯(lián)邦儲(chǔ)備成員銀行必須向聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司投保，其它商業(yè)銀行自愿投保，聯(lián)邦存款保險(xiǎn) 公司擔(dān)保大約占美國(guó)百分之九十八的商業(yè)銀行和小額儲(chǔ)蓄銀行。凡參加這一存款保險(xiǎn)體系的 投保商業(yè)銀行，在倒閉清算時(shí)，每一私人存款帳戶(hù)可以從聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司得到一定金額的 償付。保險(xiǎn)費(fèi)的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤。日本在1971年由政府 、銀行共同出自建立存款保險(xiǎn)制度，對(duì)所有日本銀行及其在海外分支機(jī)構(gòu)中所有居民與非居 民的日元存款予以保險(xiǎn)，每一存款戶(hù)的最高償付額為300萬(wàn)日元。

存款保險(xiǎn)為銀行的存款人提供了一個(gè)安全網(wǎng)，由此也增加了公眾對(duì)銀行的信心并使金融 體系更加穩(wěn)定。當(dāng)然，存款保險(xiǎn)也存在制度缺陷，從存款人角度講，存款保險(xiǎn)制度易使其疏 于關(guān)注銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和安全性，這使得低效率、甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款 ；從投保銀行講，存款保險(xiǎn)制度易誘使其高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，增加了銀行發(fā)生危機(jī)的可能性。

存款保險(xiǎn)制度的作用顯而易見(jiàn)，缺陷也并非不能克服。在三部銀行法提交人大常委會(huì)審 議之前理論界和實(shí)務(wù)界包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)曾呼吁在我國(guó)盡快建立存款保險(xiǎn)制度。但在人大 常委會(huì)二次審議三部銀行法時(shí)，在目前實(shí)行存款保險(xiǎn)制度在時(shí)機(jī)、條件是否成熟問(wèn)題上，有 關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)與一些常委的積極建議并不一致。這里的一個(gè)問(wèn)題是要弄清實(shí)行存款保險(xiǎn)制度 的時(shí)機(jī)是什么，條件又是什么?；\統(tǒng)地講制度復(fù)雜、時(shí)機(jī)不成熟、條件不具備，難以使人釋 疑。筆者認(rèn)為，在我國(guó)銀行業(yè)正在開(kāi)始市場(chǎng)化運(yùn)作、已開(kāi)始融入國(guó)際金融體系的今天，當(dāng)某 個(gè)商業(yè)銀行發(fā)生擠兌，甚至倒閉，難道只能靠國(guó)家去救濟(jì)嗎？難道就不能運(yùn)用商業(yè)和市場(chǎng)手 段來(lái)解決那些因經(jīng)營(yíng)不善的銀行退出市場(chǎng)而引發(fā)存款人利益受損的問(wèn)題嗎？即使目前銀行有 國(guó)家信用作保障，但這只限于國(guó)有銀行，不能惠及混合所有制銀行和民營(yíng)銀行、外資銀行， 而采用存款保險(xiǎn)制度，可對(duì)所有參加保險(xiǎn)的銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)保障，這既有利于統(tǒng)一 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，又減輕中央銀行作為最終貸款人、國(guó)家作為國(guó)有銀行信用支持人的壓力，其最大 益處還在于保護(hù)了中小儲(chǔ)戶(hù)的利益、穩(wěn)定了金融市場(chǎng)。這種利大于弊的制度應(yīng)盡早建立。

焦點(diǎn)三：監(jiān)管的適度性問(wèn)題

銀行監(jiān)管的目標(biāo)除了保持銀行業(yè)乃至整個(gè)金融業(yè)的穩(wěn)定，降低存款人和金融體系的風(fēng)險(xiǎn) 外，還應(yīng)努力建立一個(gè)有效的、充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)性的銀行體系，這一體系能以合理的成本提供良好 的金融服務(wù)以滿(mǎn)足公眾的需要。然而效率與安全是一對(duì)矛盾，對(duì)銀行和金融體系降低風(fēng)險(xiǎn)的 要求越高，監(jiān)管的內(nèi)容就越細(xì)，所需的成本就越高，最終勢(shì)必對(duì)創(chuàng)新與資源培植造成負(fù)面影 響。從銀行立法類(lèi)型看，1995年制定的《中國(guó)人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》屬管制型法律 ，太偏重于安全，把管制作為防范風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑，忽視了金融創(chuàng)新也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有 效途徑。面對(duì)開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，防范金融風(fēng)險(xiǎn)再也不能僅靠強(qiáng)化管制來(lái)實(shí)現(xiàn)。相反，管得過(guò) 死容易產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，影響金融創(chuàng)新的產(chǎn)生和發(fā)展，從而積累更大的風(fēng)險(xiǎn)，而通過(guò)適當(dāng)?shù)胤潘?管制，提高國(guó)內(nèi)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力，使國(guó)內(nèi)銀行業(yè)“強(qiáng)身健體”，使其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力不 斷增強(qiáng)，這也是向混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)靠近的一種鋪墊。

實(shí)現(xiàn)安全與效率的協(xié)調(diào)，實(shí)際上是監(jiān)管的適度性問(wèn)題，監(jiān)管者要做到有所為有所不為， 該強(qiáng)化監(jiān)管就應(yīng)強(qiáng)化，該放松管制就應(yīng)放松。在強(qiáng)化監(jiān)管方面，要嚴(yán)格審查銀行所有權(quán)結(jié)構(gòu) 、董事和高級(jí)管理層的任職資格、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和內(nèi)部控制，以及包括對(duì)資本金在內(nèi)的預(yù)計(jì)財(cái)務(wù) 狀況；要按照審慎經(jīng)營(yíng)原則對(duì)銀行的資本充足祖率、貸款損失準(zhǔn)備金、資產(chǎn)集中、流動(dòng)性、 風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制等方面加強(qiáng)監(jiān)管。在放松管制方面，首要一點(diǎn)就是要放松對(duì)銀行業(yè)務(wù)范 圍的限制。采取列舉的方式確定某一企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍是中國(guó)企業(yè)法、公司法以及各個(gè)行業(yè)管 理法多年以來(lái)一直承襲下來(lái)的傳統(tǒng)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但這一做法卻難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條 件的需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)企業(yè)能做什么是不可能通過(guò)列舉的方式窮盡的，用“等 ”做兜底用語(yǔ)，也有弊病。因?yàn)閷?duì)“等”的內(nèi)涵和外延，只能任由監(jiān)管機(jī)關(guān)解釋?zhuān)髽I(yè)對(duì)自 己行為的結(jié)果無(wú)法作出預(yù)期。正因?yàn)槿绱?，發(fā)達(dá)國(guó)家立法一般不用列舉方式規(guī)定企業(yè)能做什 么，而是規(guī)定企業(yè)不能做什么。企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，一般也不記載企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，而是允 許企業(yè)在法律不禁止的領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

就我國(guó)的《商業(yè)銀行法》而言，繼續(xù)延用列舉的方式規(guī)定商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍，已不適 應(yīng)飛速變化的銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需要。為此，建議修改對(duì)“商業(yè)銀行”的定義。1995年制定的 《商業(yè)銀行法》第2條對(duì)商業(yè)銀行的定義是依法“設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié) 算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人”，此次修法仍延用了這一定義。筆者認(rèn)為從商業(yè)銀行的特征看，吸收 公眾存款并發(fā)放無(wú)特定對(duì)象貸款是其區(qū)別于其它金融機(jī)構(gòu)的基本特征。辦理結(jié)算并不是其基 本特征，能吸收公眾存款的機(jī)構(gòu)，不一定就是銀行，郵政儲(chǔ)蓄就吸收公眾存款；能發(fā)放貸款 的機(jī)構(gòu)，也不一定就是銀行，財(cái)務(wù)公司、信托公司也可發(fā)放貸款，只不過(guò)它們不能向非特定 對(duì)象發(fā)放貸款。只有既吸收公眾存款同時(shí)又能發(fā)放無(wú)特定對(duì)象貸款的機(jī)構(gòu)才是銀行，這一點(diǎn) 既是銀行的特點(diǎn)，又是銀行的基本功能。由于現(xiàn)代銀行不僅僅只從事存貸業(yè)務(wù)，所以如果從 功能的角度來(lái)定義銀行，既可以使概念更準(zhǔn)確、精練，又可以克服列舉式定義的缺陷，為放 松商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍的管制掃清概念上（更確切地說(shuō)是觀念上）的障礙。根據(jù)這一思路，筆 者將商業(yè)銀行定義為“依法設(shè)立的，具有吸收公眾存款并發(fā)放無(wú)特定對(duì)象貸款功能，從事與 資金融通相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)法人?！痹谶@一定義指導(dǎo)下，筆者認(rèn)為《商業(yè)銀行法》第3條中列 舉的商業(yè)銀行可以經(jīng)營(yíng)的十多項(xiàng)業(yè)務(wù)的條文應(yīng)當(dāng)取消。盡管此次修法建議將商業(yè)銀行的業(yè)務(wù) 范圍增加了兩項(xiàng)，即買(mǎi)賣(mài)金融債券和從事銀行卡業(yè)務(wù)，但這些規(guī)定只能涵蓋商業(yè)銀行當(dāng)前的 業(yè)務(wù)，并不能涵蓋其將來(lái)的業(yè)務(wù)。這樣的修改也不符合立法學(xué)所要求的概念抽象化、內(nèi)容要 相對(duì)穩(wěn)定以及要具有與事物發(fā)展趨勢(shì)相一致的前瞻性的理念。因此，筆者建議將《商業(yè)銀行 法》第3條由規(guī)定商業(yè)銀行能夠從事業(yè)務(wù)的范圍改為規(guī)定不能從事業(yè)務(wù)的范圍。本著現(xiàn)在分 業(yè)經(jīng)營(yíng)大框架不變，邊緣交叉領(lǐng)域可以突破的原則，可規(guī)定商業(yè)銀行不得從事證券自營(yíng)業(yè)務(wù) 、證券承銷(xiāo)業(yè)務(wù)（證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)可以放開(kāi)）；還可規(guī)定商業(yè)銀行不得從事人壽保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保 險(xiǎn)的承保業(yè)務(wù)（保險(xiǎn)代理、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)可以放開(kāi)）；除此之外的業(yè)務(wù)則沒(méi)有必要限制。此 外，此次修法，雖保留了43條中關(guān)于商業(yè)銀行不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資的限制性規(guī) 定，但開(kāi)了一個(gè)口子，即規(guī)定“國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外”，這一修改意見(jiàn)如能通過(guò)，將為國(guó) 務(wù)院將來(lái)適當(dāng)放寬商業(yè)銀行投資渠道留有余地，也為組建金融控股公司掃清了法律障礙。

放松管制另一點(diǎn)要求是在運(yùn)行規(guī)則方面為商業(yè)銀行提供更大的發(fā)展空間，取消或者調(diào)整 那些不合理的、對(duì)銀行業(yè)穩(wěn)定影響不大管制條款，包括：適當(dāng)降低最低資本限額，以經(jīng)營(yíng)區(qū) 域范圍差別對(duì)待問(wèn)題（商行法第13條）；設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)資金額與總行資本金總額比例 的調(diào)整問(wèn)題（商行法第19條）；存貸款利率的確定問(wèn)題（商行法第38、47條）；要求借款人 提供擔(dān)保問(wèn)題（商行法第7、36條）；貸款余額與存款余額的比例問(wèn)題（商行法第39條）； 對(duì)因行使抵押權(quán) 、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或股權(quán)的處置問(wèn)題（商行法第42條）等等。在放松 管制的同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)定期對(duì)銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，并依此采取 “一行一策”的差別對(duì)待的監(jiān)管措施，避免“一人生病，全家吃藥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

在銀行業(yè)監(jiān)管面臨重大轉(zhuǎn)折的時(shí)期，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)那些涉及銀行業(yè)迫切需要解決的重大理 論和實(shí)際問(wèn)題應(yīng)該作出回應(yīng)。美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘曾對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管改革的迫切性做過(guò)深刻的 闡述，他說(shuō)：“由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和金融理論的發(fā)展，被監(jiān)管者在事實(shí)上已經(jīng)突破了競(jìng)爭(zhēng) 的障礙，從而使監(jiān)管當(dāng)局不得不放棄已經(jīng)失效的監(jiān)管?！备窭系拇朔哉搶?duì)于我國(guó)目前正在 進(jìn)行的銀行業(yè)立法、修法工作具有啟示作用。