建立教育發(fā)展均衡系數(shù) 切實推進教育均衡發(fā)展

袁振國

基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，特別是義務(wù)教育的均衡發(fā)展，是教育公平和教育和諧發(fā)展的基本保證，也是很多國家政府孜孜追求的目標。但均衡發(fā)展并不是平均發(fā)展。如何既保持教育的競爭力又將教育的差距限制在一個規(guī)定的范疇，既承認客觀差距的合理性又采取保底措施以保證教育整體水平的不斷提高，不同時期、不同國家有四種不同的理念和不同的政策取向：第一種是極端的人道主義方式，不計效益的教育資源投入，努力使不同條件的學(xué)生在教育成就上達到一定的水平：第二種是弱化的人道主義方式，即采取積極的差別待遇，對教育條件、文化背景處境不利的地區(qū)和學(xué)生投入更多的教育資源，努力使其與其他學(xué)生的教育成就盡量接近，縮小差距：第三種是績效performance主義的方式，主張為所有人投入同樣的教育資源，強調(diào)機會平等，但承認學(xué)生成績差距的必然性，認為教育效果是每位學(xué)生的能力和努力程度的反映：第四種是功利主義的方式，追求教育資源投入效益的最大化，根據(jù)學(xué)生所能獲得的效益即學(xué)業(yè)成績的高低來確定教育資源的投入。

現(xiàn)在，在基礎(chǔ)教育發(fā)展過程中，世界上越來越多的國家采用了積極差別待遇的公平原則，簡單地說，就是承認差別、縮小差距。應(yīng)用這樣一個原則，對于地區(qū)教育發(fā)展均衡來說，有許多可以借鑒的做法，比如：英國的教育優(yōu)先區(qū)政策，即對被確定為教育優(yōu)先區(qū)的教育予以補貼。英國中央教育咨詢委員會1967年發(fā)表了《普勞頓報告書》，提出了進入教育優(yōu)先區(qū)的具體指標，包括父母的職業(yè)、接受政府經(jīng)濟補貼的情況、居住的擁擠狀況、住宅中欠缺生活基本設(shè)施的情況、學(xué)生逃學(xué)、缺課的情況、學(xué)習(xí)有障礙學(xué)生所占的比率、移民兒童的比率、教師流動率、學(xué)生輟學(xué)率等。這些指標是用來界定處于不利環(huán)境的學(xué)校或地區(qū)，使其成為政府補助的對象。美國的教育券計劃：對同一區(qū)域不同學(xué)校均衡發(fā)展來說，中央和地方政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和特別扶持作用非常關(guān)鍵。美國的教育在促進學(xué)校均衡發(fā)展中，首先看到的問題是公立學(xué)校的發(fā)展缺少活力與危機意識。一些地處經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、條件比較優(yōu)越、歷史比較悠久、牌子比較響亮且又有政府保障的學(xué)校，反而不如一些私立學(xué)校和條件不利學(xué)校更具創(chuàng)新精神。為了實現(xiàn)公平競爭，在更深層次上實現(xiàn)學(xué)校均衡發(fā)展，在部分地區(qū)采取了諸如自由擇校和教育券等制度，把國家的人均教育經(jīng)費以教育券的形式發(fā)給學(xué)生家長，由他們自由選擇自己信任的學(xué)校，以達到學(xué)校在競爭中的均衡。墨西哥的中央統(tǒng)一撥款辦法：墨西哥有31個省，其發(fā)展也很不均衡，但各省義務(wù)教育階段的生均經(jīng)費和教師工資，由中央統(tǒng)一撥發(fā)。各省可以根據(jù)各自的經(jīng)濟條件進行補貼。這樣各省雖然也有差距，但被控制在一個有限的范圍內(nèi)。比如經(jīng)濟落后或?qū)逃度肴狈崆榈氖?，除了中央撥款以外，幾乎沒有額外補貼，富裕而又重視教育投入的省，最多的地方投入相當于中央投入的70%。這種情況在世界上也很普遍。

“十五”期間教育部已把均衡發(fā)展作為我國基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育發(fā)展的政策重點，這與國家西部大開發(fā)政策相呼應(yīng)，既反映了教育發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是教育發(fā)展的內(nèi)在需要。教育發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展有著密切聯(lián)系，近20多年來，我國經(jīng)濟突飛猛進，以近10%的速度遞增，但城鄉(xiāng)差距也在拉大。我國城鄉(xiāng)收入比從1980年的2.8：1逐漸擴大到1988年的3.1：1和2002年的5：1。與此同時，教育差距也有拉大趨勢。由于全社會的共同努力，我們欣喜地看到西部地區(qū)與發(fā)達地區(qū)教育不斷拉大的趨勢正在扭轉(zhuǎn)。從下表中我們可以看到，以北京為例的發(fā)達地區(qū)，與全國和廣西、云南、貴州、甘肅、青海五省區(qū)為例的西部地區(qū)相比較，教育經(jīng)費相差懸殊，增長幅度在拉大，但西部五省區(qū)與全國平均增長的幅度基本一致。

建立義務(wù)教育發(fā)展均衡系數(shù)，明確教育均衡發(fā)展目標，切實保證對教育失衡的有效監(jiān)控和調(diào)節(jié)。所謂義務(wù)教育發(fā)展的均衡系數(shù)就是通過一套比較敏感而又重要的教育指標進行動態(tài)分析，通過建立適當?shù)臄?shù)學(xué)模型，得出教育發(fā)展水平的一個基準值，不同地區(qū)、不同學(xué)校的發(fā)展程度可以通過與基準值的比較，獲得發(fā)展的偏離程度。這樣就可以及時發(fā)現(xiàn)教育中存在的問題，對決策部門起到預(yù)警作用。在必要的時候，政府可以對指數(shù)下線做行政上的規(guī)定、通過法律或行政的手段將均衡系數(shù)控制在一個規(guī)定的水平上。經(jīng)濟學(xué)上的基尼系數(shù)、國際債務(wù)預(yù)警線可以給我們直接的啟發(fā)。

如何判定教育發(fā)展是均衡還是失衡，目前國內(nèi)還沒有建立起相關(guān)的教育均衡發(fā)展指標系統(tǒng)，也缺乏有關(guān)國際比較的研究。OECD經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的教育發(fā)展指標體系，通過對教育人口、社會和經(jīng)濟的關(guān)系，教育經(jīng)費投入，教育人力投入，教育機會，畢業(yè)生供給，學(xué)生學(xué)習(xí)成績，教育水平以及把投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的教育過程等方面系統(tǒng)地考察，較好地呈現(xiàn)了一個國家教育發(fā)展的狀況。1997年的教育發(fā)展指標體系共分為7類41個指標。結(jié)合我國的實際情況，我們認為下列指標最具有意義。

生均經(jīng)費2000年我國普通小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)撥款分別為479.28元和668.08元，但地區(qū)差距懸殊，最高的上海小學(xué)2756.71元，初中2825.60元與最低的河南小學(xué)251.45元，初中409.19元分別相差2505.26元和2416.41元。普通小學(xué)和初中生均經(jīng)常性經(jīng)費支出分別為755.16元和1118.65元，最高的上海小學(xué)3478.12元，初中4160.89元與最低的貴州小學(xué)375.71元，初中616.72元分別相差3102.41元和3544.17元。從各地生均經(jīng)費最高和最低的差距看，小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費的地區(qū)差異太大，高低倍率達到10倍以上40.9，高于初中生均經(jīng)費的地區(qū)差異6.9。

師資力量我國教師的學(xué)歷提高非?？?，2002年小學(xué)、初中、高中教師學(xué)歷達標率已經(jīng)分別達到96.8%，90.4%和72.9%，小學(xué)教師具有大專學(xué)歷的達到27.4%，初中教師具有本科學(xué)歷的達到19.7%。但城鄉(xiāng)相差懸殊，層次越高，差距越大。高中教師學(xué)歷合格率上海、北京分別達到95.6%和91.2%，但低于70%的有11個省，其中江西、甘肅、青海低于60%;小學(xué)教師?？茖W(xué)歷北京已達到52%，而低于20%的有10個省，初中教師本科學(xué)歷北京、上海已分別達到53%和64%，而河北、廣西、貴州才分別達到13.6%、8.9%和10.9%。

物質(zhì)資源物質(zhì)資源如校舍、實驗條件、教學(xué)設(shè)備、圖書資料的配置存在著明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。西部地區(qū)中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備數(shù)量不足，質(zhì)量不高，校舍面積偏小，危房率高，圖書達標率低。就小學(xué)而言，1999年，西部省區(qū)教學(xué)儀器達標率為34.47%，東部為45.3%，相差10.83個百分點。東西部小學(xué)校的圖書達標狀況相差25.31個百分點，差距十分明顯，而且不同省區(qū)的差別也很大。

學(xué)生輟學(xué)率受完規(guī)定的年限教育是保證基礎(chǔ)教育質(zhì)量的前提。我國小學(xué)入學(xué)率已接近100%，但能完成小學(xué)教育的在許多農(nóng)村地區(qū)徘徊在90%左右。小學(xué)畢業(yè)生中能升入初中的雖然超過80%，但完成初中教育的比例更低。如果按照日本輟學(xué)的概念，連續(xù)50天缺席就視為輟學(xué)，那我們輟學(xué)的比例還會增加。輟學(xué)的問題突出地在農(nóng)村。

這些直觀的數(shù)據(jù)使我們感到我國不同層面教育發(fā)展水平的差距是很大的，但它不能使我們形成一個完整的和可靠的判斷。如果對這些數(shù)據(jù)進行適當?shù)負Q算和加權(quán)平均，形成一個簡單有效的參照系數(shù)，并定期向社會發(fā)布，無疑可以將均衡發(fā)展的政策落實得更加有力。

以生均經(jīng)費為例討論教育均衡發(fā)展的基準，中央可以采用基礎(chǔ)項目計劃的方法?；A(chǔ)程序是一個代表中央政府對一個典型地方的一個典型學(xué)生教育成本估算的貨幣數(shù)據(jù)，它是一個生均值?；A(chǔ)程序的值乘以每一地方的加權(quán)注冊學(xué)生數(shù)，就可以得到一組對地方需求的估算。然后，中央政府決定一個公平的地方貢獻率，并且將這個公平的地方貢獻率應(yīng)用到每一個地方政府的地方稅基上去。在美國，有兩種主要的計算最基本的生均經(jīng)費的方法。

A.成本函數(shù)法。

這是利用對成本函數(shù)的回歸分析得到的。以下公式是教育成本函數(shù)的表達式：Eit[zjl]=fXit，Pit，……其中Eit表示生均教育支出：Xit代表一組表示學(xué)校特征和學(xué)生特征的向量，如以考試分數(shù)表示的學(xué)生學(xué)業(yè)成績、高級課程的數(shù)目、教師工資、特殊教育學(xué)生所占的比重、注冊學(xué)生數(shù)等：Pit代表一組學(xué)區(qū)社會經(jīng)濟水平向量，如學(xué)區(qū)居民平均收入水平、稅基、稅率、家有小孩的居民比例、房屋所有者的比例、老年人比例、擁有大學(xué)教育程度者的比例等：eit代表沒有觀察到的學(xué)區(qū)特征等隨機變量。根據(jù)公式表達的教育成本函數(shù)，代入有關(guān)變量值進行回歸分析，即可獲得相應(yīng)的參數(shù)值。在其他條件不變的情況下，調(diào)整學(xué)生學(xué)業(yè)成績標準的設(shè)定，進而調(diào)整參數(shù)值，代入方程即可得到對應(yīng)于某學(xué)業(yè)成績標準應(yīng)達到的生均教育支出數(shù)。

B.示范學(xué)區(qū)設(shè)計法。

為確定基本的生均費用，新澤西州教育部在1996年設(shè)計了一個擁有3075名學(xué)生的示范學(xué)區(qū)。在示范學(xué)區(qū)中，共有3所小學(xué)，每所小學(xué)500名學(xué)生：一所初中，675名學(xué)生：一所高中，900名學(xué)生：不超過10%的學(xué)生是有特殊教育需要的學(xué)生。其他包括各年級的班級規(guī)模，人員配備以及計算機數(shù)量課外活動補助，等等，都做了明確規(guī)定。同時新澤西州教育部規(guī)定了這樣的投入水平需要達到的教育產(chǎn)出。根據(jù)對示范學(xué)區(qū)的設(shè)計，新澤西州教育部計算出了達到這樣的投入水平需要的生均基本支出。在1997—1998年度，小學(xué)一至五年級生均基本支出為6720美元。相對于一所小學(xué)，一所幼兒園兒童的權(quán)重為0.5，初中生的權(quán)重為1.12，高中生的權(quán)重為1.2。根據(jù)這樣的思路，可以對師資質(zhì)量、物質(zhì)資源、學(xué)生輟學(xué)率等建立相應(yīng)指標。

根據(jù)我國的實際情況，建立適用于我國教育發(fā)展特別是義務(wù)教育發(fā)展的均衡系數(shù)，可以將教育均衡發(fā)展的既定方針具體化，可以對教育失衡和改變教育失衡的成效一目了然，可以在教育失衡狀況加劇的時候采取有力措施予以調(diào)節(jié)，切實推進教育的均衡發(fā)展。