我國(guó)民族法制建設(shè)的新階段

宋才發(fā)　韓小兵　吳宗金

與《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（1984年）相對(duì)照，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（修正案）對(duì)某些條款在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了多處刪除、修改和增加，使條文總數(shù)目增加了7條，增加款項(xiàng)10余款。概括起來(lái)主要是從立法技術(shù)方面或者是從立法內(nèi)容方面進(jìn)行了較大的完善，以下僅對(duì)其中幾個(gè)突出方面加以闡述。

就立法技術(shù)層面而言，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（修正案）體現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：

第一，正確處理民族區(qū)域自治法在我國(guó)法律體系中的地位，注意本法與憲法和其他法律的銜接。如把本法序言第五自然段中原表述的指導(dǎo)思想改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論的指引下”；建設(shè)目標(biāo)改為“把祖國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”等，都與1999年憲法修正案相一致。又如在原法第44條之前增加一款作為第一款：“民族自治地方實(shí)行計(jì)劃生育和優(yōu)生優(yōu)育，提高各民族人口素質(zhì)?！边@樣，既與現(xiàn)行憲法第25條“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”的規(guī)定相銜接，又體現(xiàn)了民族自治地方的自治權(quán)。上述這些改變都充分表明《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》作為我國(guó)法律體系中的一部基本法律與憲法的一致性。另外，在第七章“附則”中增加第73條：“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)制定實(shí)施本法的具體措施和辦法。”“轄有自治州、自治縣的省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體辦法?！边@一規(guī)定有助于從法律體系上保障民族區(qū)域自治法的貫徹執(zhí)行，與此同時(shí)還進(jìn)一步表明《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》作為憲法和行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)之間的承上啟下的法律地位，又與2000年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)立法法》第63條規(guī)定的地方性法規(guī)的立法權(quán)限相吻合?？傊?，從宏觀角度而言，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（修正案）的這些變化有利于我國(guó)社會(huì)主義法律體系的協(xié)調(diào)和完善。

第二，立法語(yǔ)言更加規(guī)范，表達(dá)力求準(zhǔn)確。修正案將原文本第17條第1款“自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，要盡量配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”、第18條“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，要盡量配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”中的兩處“要盡量配備”改為“應(yīng)當(dāng)合理配備”；將第67條第2款“在民族自治地方的企業(yè)事業(yè)單位，要尊重當(dāng)?shù)刈灾螜C(jī)關(guān)的自治權(quán)...... ”中的“要尊重”改為“應(yīng)當(dāng)尊重”。修改后的條文使原本不夠清晰的法律規(guī)范的類型變成為典型的命令性法律規(guī)范，使法律為相應(yīng)的行為主體設(shè)定了積極的行為義務(wù)。修正案在第16條、第23條和第34條中的“省、自治區(qū)”后增寫“直轄市”，使該法的相關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確全面地覆蓋了全部調(diào)整對(duì)象，彌補(bǔ)了本法以往對(duì)于像重慶市這樣轄有自治州、自治縣的新增直轄市缺乏規(guī)范依據(jù)的遺憾。修正案還將原第37條第1款和第65條第2款中的“民族學(xué)院”改為“民族高等學(xué)?！保瑢⒃?7條第3款中的“招收少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)?！备臑椤罢惺丈贁?shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校（班級(jí)）和其他教育機(jī)構(gòu)”，這些改動(dòng)準(zhǔn)確反映出目前和未來(lái)我國(guó)民族教育包括民族高等教育辦學(xué)模式多樣化的現(xiàn)狀和趨勢(shì)。

第三，法律本身的可操作性增強(qiáng)，提高立法的效度。如原第20條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！毙薷臑樵诖酥笤鰧憽霸撋霞?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”，使民族自治地方得以及時(shí)確定適用變通規(guī)定、停止執(zhí)行或者應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，避免因上級(jí)機(jī)關(guān)推諉扯皮、工作效率低下造成的長(zhǎng)期性法規(guī)或者政策的真空現(xiàn)象。又如原第57條僅籠統(tǒng)地規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)“給予照顧”，現(xiàn)改為較具體的“從投資、金融、稅收等方面給予扶持”。再如原第47條中規(guī)定了司法機(jī)關(guān)審理和檢察案件應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言，但并未規(guī)定有可操作性的措施，現(xiàn)在其后增加了“并合理配備通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語(yǔ)言文字的人員”的表述，這樣，就從司法機(jī)關(guān)自身的建制方面增加了保證司法程序中少數(shù)民族語(yǔ)言文字自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)措施。

就立法內(nèi)容層面而言，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（修正案）主要體現(xiàn)出下列六個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，確切申明民族區(qū)域自治制度是國(guó)家堅(jiān)定不移地實(shí)行的一項(xiàng)基本政治制度。序言中將民族區(qū)域自治定位為“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”，并要“繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用”，清楚表明了作為充分體現(xiàn)黨和國(guó)家民族政策的民族區(qū)域自治制度在我國(guó)政治制度中的重要程度——是根基和柱石的組成部分，動(dòng)搖不得，并強(qiáng)調(diào)了它在我國(guó)政治生活中存在的長(zhǎng)期性。這一原則精神在原第14條第二款的修改中也得到了充分體現(xiàn)。民族自治地方的建立，是整個(gè)民族區(qū)域自治制度實(shí)行的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)的動(dòng)搖毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)導(dǎo)致制度的破壞。因此，該條修改從民族自治地方的撤銷、合并、變動(dòng)的嚴(yán)肅性和程序性等全方位出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)了現(xiàn)有的各民族自治地方的法律地位的穩(wěn)固性。

第二，理順了民族區(qū)域自治法內(nèi)部重大制度之間的關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》除序言、總則和附則外，第二章至第六章實(shí)質(zhì)上是規(guī)定民族自治地方行使自治權(quán)與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)處理有關(guān)民族自治地方事務(wù)之間的關(guān)系問(wèn)題?，F(xiàn)將第六章“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”修改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，這一改動(dòng)使《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上更符合我國(guó)民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)。我們是要通過(guò)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的歷史使命。民族自治地方的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況都表明沒(méi)有國(guó)家的作用，單純依靠民族自治地方的力量是無(wú)法達(dá)到上述目標(biāo)的，而國(guó)家對(duì)民族自治地方的發(fā)展也具有義不容辭的責(zé)任。因此，從“領(lǐng)導(dǎo)和幫助”到“職責(zé)”的變化，能夠更好地體現(xiàn)這種關(guān)系。而且“職責(zé)”本身所表達(dá)的就是一種法律關(guān)系，而“幫助”則更多的給人以道德范疇的感覺(jué)。

第三，體現(xiàn)了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代特色。修正案首先在序言的第五自然段中加入了“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的原則要求，而后在許多具體條文的修訂中也都體現(xiàn)了這一精神。例如，在第27條第1款中增加了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在堅(jiān)持社會(huì)主義原則的前提下，根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)容，并針對(duì)目前許多民族自治地方的所有制成分相對(duì)單一，公有制以外的其他所有制經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展薄弱，尚未形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的多種經(jīng)濟(jì)主體之間繁榮的、良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的現(xiàn)狀，增加一款作為第2款：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。”另外，刪除了第31條和第59條第2款等典型反映以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央和地方統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷關(guān)系的條款。再如原第60條現(xiàn)改為：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施；扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展地方工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)以及少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品的生產(chǎn)?！边@一改動(dòng)明確了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的扶持手段、重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)部門及其環(huán)節(jié)，摒棄了原條文中包含的濃重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的由國(guó)家對(duì)各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事務(wù)的全過(guò)程一包到底的做法。

第四，著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展民族教育事業(yè)。這一特點(diǎn)表現(xiàn)在法律以較大篇幅，從民族自治地方和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)兩個(gè)方面規(guī)定采取相應(yīng)措施，加大對(duì)民族教育的投入，切實(shí)保障民族教育水平的穩(wěn)步提高。首先，修正案對(duì)自治機(jī)關(guān)行使教育自治權(quán)的有關(guān)條款進(jìn)行了修改。如原第37條第2款規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設(shè)立以寄宿制為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)?！爆F(xiàn)修正案將其中的“可以”刪除，使原來(lái)的授權(quán)性規(guī)范改變成為命令性規(guī)范，并在此款后增加“當(dāng)?shù)刎?cái)政困難的，上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予扶持"的要求，該條還另外增加了第4款：“各級(jí)人民政府要在財(cái)政方面扶持少數(shù)民族文字的教材和出版物的編譯和出版工作?！斌w現(xiàn)出必須全力以赴堅(jiān)決辦好教育的法律思想。該條第3款所規(guī)定的教學(xué)語(yǔ)言的使用修改為“可以使用本民族的語(yǔ)言文字教學(xué)，從小學(xué)高年級(jí)起開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課程，推廣全國(guó)通用的普通話和規(guī)范漢字”。這一改動(dòng)更加有利于民族教育目的的實(shí)現(xiàn)，即促進(jìn)各民族間的相互交流和學(xué)習(xí)，使國(guó)內(nèi)各民族共同進(jìn)步，共同繁榮。其次，修正案加大了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族教育的法律責(zé)任，不僅對(duì)原有第65條的兩款進(jìn)行了修改，還另外新增設(shè)了兩款。將第1款修改為更有力度和更加具體的規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平?！钡?款的修改增加了高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校對(duì)少數(shù)民族考生和在校學(xué)生的特別優(yōu)惠措施，新增設(shè)的第3款和第4款對(duì)國(guó)家在內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)舉辦民族校（班）、民族師資的培養(yǎng)等方面作了規(guī)定。這些新的規(guī)定力求從多種渠道、多種方式扶持民族自治地方加速發(fā)展少數(shù)民族教育事業(yè)，表現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)民族教育的高度重視。

第五，加大了國(guó)家和各級(jí)人民政府對(duì)民族自治地方的多方扶持力度。法律將原有的有條件的、不確定的、不公平的財(cái)政補(bǔ)助制改為規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)民族自治地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持，具體表現(xiàn)為將原第33條第3款和第4款所規(guī)定的“民族自治地方的財(cái)政收入和財(cái)政支出的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定”以及“民族自治地方依照國(guó)家財(cái)政體制的規(guī)定，財(cái)政收入多于財(cái)政支出的，定額上繳上級(jí)財(cái)政，上繳數(shù)額可以一定幾年不變；收入不敷支出的，由上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)補(bǔ)助”，合并修改為“民族自治地方在全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制下，通過(guò)國(guó)家施行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級(jí)財(cái)政的照顧”；同時(shí)將第58條“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)合理核定或者調(diào)整民族自治地方的財(cái)政收入和支出的基數(shù)”，修改為“隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，上級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國(guó)家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距?！贝送猓蛇€增加了多項(xiàng)條款，規(guī)定多種方式、多種渠道解決民族自治地方所面臨的資金短缺、資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新和推廣、脫貧等重大問(wèn)題。如在第55條和原第62條中分別增加了第2款：“國(guó)家制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外資金投向民族自治地方”；“國(guó)家引導(dǎo)和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開(kāi)展多種形式的經(jīng)濟(jì)合作”。在新增加的第56條、57條、58條、65條第2款及69條中對(duì)這些重大問(wèn)題作了更加具體詳盡的規(guī)定。

第六，注重民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。修正案通過(guò)增加條款或者內(nèi)容的方式，對(duì)民族自治地方行使自治權(quán)和國(guó)家實(shí)施建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。如在原第28條第1款和第2款后增寫了行使自然資源自治權(quán)過(guò)程中“改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”以及“嚴(yán)禁在草原和森林毀草毀林開(kāi)墾耕地” 的義務(wù)。新增加的第66條，更是用了3款的篇幅填補(bǔ)了原立法在該領(lǐng)域的空白。

《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的修訂具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，主要表現(xiàn)在：

它是對(duì)我國(guó)半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度的總結(jié)、肯定和發(fā)展?；仡櫭褡鍏^(qū)域自治制度的歷史，使我們看到它的合理內(nèi)涵和取得的輝煌成就，那就是它以各民族平等為立足點(diǎn)，以保障少數(shù)民族平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為核心內(nèi)容，以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、各民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)各民族共同繁榮為使命，我國(guó)改革開(kāi)放的成功現(xiàn)實(shí)雄辯地證明它已經(jīng)為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、安定和各民族的大團(tuán)結(jié)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。因此，此次法律修訂告訴我們，必須繼續(xù)堅(jiān)持這一基本政治制度不動(dòng)搖。同時(shí)我們也看到，由于自然條件和社會(huì)歷史等方面的原因所造成的地區(qū)差距和民族差距，使得最終實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮還需要我們鍥而不舍地努力，繼續(xù)發(fā)展和完善該項(xiàng)基本制度是一條根本途徑。此次法律修訂的基本任務(wù)也在于此，從法律修訂所做的刪除、修改和增加的內(nèi)容看，均鮮明地反映了這一基本思想。

它指明了在新的歷史時(shí)期民族區(qū)域自治制度的重點(diǎn)發(fā)展方向和目標(biāo)。在新的歷史時(shí)期，民族區(qū)域自治制度的走向也應(yīng)當(dāng)與此相適應(yīng)，即在繼續(xù)保持國(guó)家統(tǒng)一、安定，各民族團(tuán)結(jié)的政治局面下，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化的發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的必由之路。《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容，也是圍繞加快民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一大方向規(guī)定了上文所述的多方面措施。

在保障少數(shù)民族權(quán)益的同時(shí)，為剛剛開(kāi)始的西部大開(kāi)發(fā)保駕護(hù)航。剛剛開(kāi)始的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略區(qū)別于其他國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)的重要特征之一，就在于它主要是在少數(shù)民族聚居的西部地區(qū)，即民族自治地方進(jìn)行，這就必然使國(guó)家的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與民族區(qū)域自治制度發(fā)生聯(lián)系；認(rèn)真貫徹執(zhí)行修訂后的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，不僅有助于法律規(guī)定的各項(xiàng)民族自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有利于西部大開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。

為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了全方位的法制保障。通過(guò)此次修訂，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的各項(xiàng)制度都得到了相應(yīng)的完善，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展，迅速縮小同東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展創(chuàng)造了很好的法律條件。