危險(xiǎn)的一步又一步

子　初

在新世紀(jì)的第一個(gè)多事之秋，以支持美軍反恐怖為由，日本終于在法律上實(shí)現(xiàn)了向海外派兵的“新突破”。據(jù)報(bào)道，日本政府在11月9日派出由三艘艦艇組成的特混編隊(duì)駛向印度洋，并且還將向巴基斯坦方面直接派出艦艇和運(yùn)輸機(jī)，為在那里進(jìn)行阿富汗戰(zhàn)爭的美國艦隊(duì)搜集情報(bào)、運(yùn)送物資，其法律依據(jù)就是前不久通過的反恐怖“三法案”。這種突破“專守防衛(wèi)”原則的軍事行動(dòng)勢必對禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)的和平憲法形成直接的挑戰(zhàn)，國際社會，尤其是周邊國家不能不對此深為關(guān)注。

三項(xiàng)法案正式成為法律

10月29日，日本執(zhí)政三黨借在國會中占有多數(shù)席位之便，先后在眾參兩院通過了政府提出的《反恐怖特別措施法案》、《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》和《海上保安廳法修正案》，從而使這三項(xiàng)法案正式成為法律，為日本向海外派兵鋪平了道路。

《反恐怖特別措施法案》的核心內(nèi)容為：日本自衛(wèi)隊(duì)支援美軍等軍事行動(dòng)的活動(dòng)范圍包括日本領(lǐng)域、公海及其上空和得到當(dāng)事國同意的外國領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域須為非戰(zhàn)斗地區(qū)；活動(dòng)的內(nèi)容包括向美軍等提供補(bǔ)給、運(yùn)輸物資、醫(yī)療救護(hù)、修理設(shè)備、情報(bào)通訊等，同時(shí)還可以提供搜索支援和救助難民；在采取對美軍等的合作支援相關(guān)措施20天之內(nèi)，須得到國會的承認(rèn)；進(jìn)行支援活動(dòng)的自衛(wèi)隊(duì)在防護(hù)自己和其他隊(duì)員時(shí)，在不得已的情況下可以使用武器，等等。

《自衛(wèi)隊(duì)法修正案》擴(kuò)大了日本自衛(wèi)隊(duì)在國內(nèi)治安巡邏的范圍。例如，自衛(wèi)隊(duì)可以進(jìn)行治安出動(dòng)；為防止駐日美軍以及日本自衛(wèi)隊(duì)的設(shè)施受到恐怖組織的襲擊，日本自衛(wèi)隊(duì)可以擔(dān)負(fù)對這些設(shè)施的警衛(wèi)；自衛(wèi)隊(duì)隊(duì)員在警衛(wèi)上述設(shè)施或執(zhí)行公務(wù)時(shí)，為保護(hù)自己和他人可以使用武器等。

《海上保安廳法修正案》擴(kuò)大了海上保安廳管理周邊海域的治安權(quán)限，對可疑船只可以進(jìn)行警告射擊，甚至可以向船體發(fā)動(dòng)攻擊等。

法案內(nèi)容的三項(xiàng)重大突破

與以前的日本安全保障政策相比，新通過的三項(xiàng)法律具有以下幾個(gè)方面的突破。

首先，是海外派兵地域限制上的突破。1992年日本國會通過的《聯(lián)合國維持和平活動(dòng)法》（即“PKO法”）規(guī)定日本只能向聯(lián)合國授權(quán)進(jìn)行維和活動(dòng)的國家和地區(qū)派兵，而且只是參與聯(lián)合國主導(dǎo)下的維和活動(dòng)；1999年根據(jù)“日美防衛(wèi)合作新指針”精神制定的《周邊事態(tài)法》規(guī)定日本自衛(wèi)隊(duì)對美軍的后方支援限制在日本的“周邊范圍”，即菲律賓以北庫頁島以南的“遠(yuǎn)東地區(qū)”，且因中國政府強(qiáng)烈抗議其將臺灣海峽納入其“周邊范圍”，日本政府辯解所謂“周邊事態(tài)”是著眼其性質(zhì)，并非強(qiáng)調(diào)地理概念；但這次通過的《反恐怖特別措施法》設(shè)定日本自衛(wèi)隊(duì)的艦隊(duì)可以往來太平洋和印度洋，自衛(wèi)隊(duì)的運(yùn)輸機(jī)和自衛(wèi)隊(duì)員可以駐扎在阿富汗的鄰國，從而使日本自衛(wèi)隊(duì)的活動(dòng)范圍可以擴(kuò)大到所有的國際公海、公海的上空、對方國同意的外國領(lǐng)海與領(lǐng)空以及當(dāng)事國同意的外國領(lǐng)域。換句話說，只要美軍在哪里作戰(zhàn)，日本自衛(wèi)隊(duì)就可以到達(dá)哪里進(jìn)行所謂的“后方支援”。

其次，突破了戰(zhàn)時(shí)派兵海外以及自衛(wèi)隊(duì)使用武器的限制。1992年的“PKO法”規(guī)定，在保護(hù)自衛(wèi)隊(duì)員個(gè)人生命的最小限度下使用武器，不得集團(tuán)使用武器，而且日本自衛(wèi)隊(duì)此后在柬埔寨與莫桑比克參加聯(lián)合國維和行動(dòng)均是在戰(zhàn)爭結(jié)束以后，同時(shí)又要突出海外派兵的非戰(zhàn)斗性，所以強(qiáng)調(diào)了使用武器的自我限制。但是，此次日本自衛(wèi)隊(duì)將進(jìn)入正在發(fā)生戰(zhàn)爭且戰(zhàn)線模糊的地區(qū)和海域，因而放寬了使用武器的限制，甚至可以攜帶或使用迫擊炮之類的重武器。即使在日本國內(nèi)及其領(lǐng)海，自衛(wèi)隊(duì)也可以使用武器進(jìn)行防衛(wèi)或攻擊。例如，原《海上保安廳法》第20條規(guī)定，對可疑船只只能進(jìn)行威嚇性射擊，但修改后的新法案規(guī)定，為讓可疑船只停止航行接受檢查，可對船體進(jìn)行危害性射擊。

第三，突破了作為國家“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”以及“惟一立法機(jī)關(guān)”的國會對行政機(jī)關(guān)的制約。1992年的“PKO法”規(guī)定，日本自衛(wèi)隊(duì)參加聯(lián)合國維和行動(dòng)需得到國會的批準(zhǔn)，1999年的《周邊事態(tài)法》規(guī)定政府派兵支援美軍行動(dòng)時(shí)應(yīng)向國會報(bào)告，但《反恐怖特別措施法》則規(guī)定政府可以在做出派兵決定后20天內(nèi)，獲得國會的“事后承認(rèn)”。這樣一來，行政機(jī)關(guān)特別是作為行政機(jī)關(guān)最高長官的首相完全可以在國家安全保障重大問題上，無視國會的意向，先斬后奏，獨(dú)斷專行，從而邁出了極其危險(xiǎn)的一步。

立法程序的過程只有25天

此次日本派兵海外參加軍事行動(dòng)，無論從政府的反應(yīng)上，還是從立法程序上，均稱得上是一種“異乎尋常的速度”。9.11恐怖事件發(fā)生后，日本政府在數(shù)小時(shí)內(nèi)就向美國表示要全力支援。政府高層人士稱“這絕非他人之事，不可隔岸觀火”，日本要“為國際社會做貢獻(xiàn)”。9月19日，小泉首相發(fā)表了七項(xiàng)對美支援政策，其中包括“將采取必要措施派遣自衛(wèi)隊(duì)對美醫(yī)療、運(yùn)輸、補(bǔ)給等給予配合；采取相應(yīng)法律措施調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)加強(qiáng)對駐日美軍基地等設(shè)施的警備；派出自衛(wèi)隊(duì)艦隊(duì)赴有關(guān)地區(qū)搜集情報(bào)”等。9月25日小泉首相訪美時(shí)，再次向美國政府進(jìn)行了解釋，并表示這些政策已成為日本政府的“國際承諾”。此后日本政府有關(guān)部門迅速起草上述三項(xiàng)法律草案，在10月5日的內(nèi)閣會議上得到通過，并于當(dāng)天提交國會進(jìn)行審議。

按照立法程序，一項(xiàng)法案提交國會眾議院或參議院后，由議院運(yùn)營委員會決定該法案的審議日程。重要法案首先在議院全體會議上加以說明，并進(jìn)行質(zhì)疑，然后提交常設(shè)委員會或特別委員會進(jìn)行審議，通過后再提交全體會議進(jìn)行討論、表決。眾(參)議院審議通過的法案還需轉(zhuǎn)交參(眾)議院再次通過上述程序進(jìn)行審議、表決，兩個(gè)議院均通過后才能正式成為法律。另外，通常由于在野黨的阻撓，重要法案的審議需要相當(dāng)長的時(shí)間。例如當(dāng)年審議“PKO法”時(shí)就花費(fèi)了九個(gè)月的時(shí)間，其中經(jīng)歷了海部俊樹、宮澤喜一兩屆內(nèi)閣和兩屆國會。但此次標(biāo)志日本安保政策重大變化的反恐怖三法案于10月5日提交國會眾議院后，國會兩院僅花費(fèi)25天的時(shí)間就審議通過，如此之快的速度反映了日本政府向海外派兵的迫切心情，同時(shí)也顯示出日本政界進(jìn)一步右傾保守化的趨向。因?yàn)樽悦?、公明、保守三黨聯(lián)合政府在眾參兩院均占多數(shù)，最大在野黨民主黨反對的立場又不十分堅(jiān)決，而社民黨、共產(chǎn)黨等左翼政黨勢單力薄，難以牽制執(zhí)政黨的行為。正因?yàn)槿绱?，分析人士認(rèn)為，“PKO法”的修改與“有事立法”也會在國會兩院順利通過，和平憲法的修改也為期不遠(yuǎn)了。

明確指向多個(gè)目標(biāo)

日本政府急于通過上述反恐怖三法案，其最大的目的就是利用這次“千載難逢”的有利時(shí)機(jī)，徹底為自衛(wèi)隊(duì)跨出國門松綁，從而擺脫和平憲法的束縛，擁有實(shí)際意義上的集體自衛(wèi)權(quán)。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，日本為成為政治大國積極參與國際事務(wù)，1991年初爆發(fā)的海灣戰(zhàn)爭為日本提供了一次機(jī)會，但結(jié)果被批評為“只出錢不出人”，花了130億美元仍得不到有關(guān)國家的肯定性“評價(jià)”。雖然此后通過了可以派出自衛(wèi)隊(duì)的“PKO法”，但終究是在聯(lián)合國主導(dǎo)下從事維和的“國際貢獻(xiàn)”。9.11事件后，日本官方輿論不再提及“國際貢獻(xiàn)”，而是大肆宣揚(yáng)“盟國責(zé)任論”。其意圖非常明顯，也就是通過對同盟國美國軍隊(duì)的支援達(dá)到在戰(zhàn)時(shí)派兵海外的目的。正如小泉首相在國會答辯時(shí)所聲稱的那樣，雖然憲法第九條明確表示放棄戰(zhàn)爭權(quán)，但在憲法前文中“提倡進(jìn)行國際協(xié)作”，兩者之間的“縫隙”就是反恐怖法案的憲法依據(jù)。盡管小泉沒有明確表示放棄不擁有集體自衛(wèi)權(quán)的憲法解釋，但戰(zhàn)時(shí)派兵海外的事實(shí)已經(jīng)使“專守防衛(wèi)”的原則名存實(shí)亡，同時(shí)為日本逐步走向軍事大國鋪平了道路。

除上述目的外，三個(gè)法案的通過還隱藏著日本政府其他的動(dòng)機(jī)，即通過參加反恐怖活動(dòng)吸引國民的支持，以度過目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的難關(guān)，以及通過發(fā)展軍事工業(yè)促使日本經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)。在反恐怖活動(dòng)的“大義”名分之下，派兵海外可以起到凝聚民族向心力的作用，多數(shù)接受調(diào)查的日本國民贊成反恐怖“三法案”就表明了這一點(diǎn)；另外，積極支持美軍的作戰(zhàn)行動(dòng)，不僅可以得到美國對日本突破和平憲法限制、擁有集體自衛(wèi)權(quán)的支持，而且還可以使美國為日本企業(yè)參與美國的開發(fā)、生產(chǎn)新式武器設(shè)備大開綠燈。

盡管反恐怖活動(dòng)是世界各國面臨的共同課題，需要各國之間加強(qiáng)合作，但鑒于戰(zhàn)前日本的對外侵略擴(kuò)張歷史，特別是日本尚未就那段歷史做出令人滿意的總結(jié)，以及日本與周邊國家尚未建立相互理解與信賴的機(jī)制，因此，日本積極出兵海外的行為勢必引起其周邊國家的憂慮，而且，日本這種安全保障政策的急劇變化也不能不引起鄰國的相關(guān)反應(yīng)，從而導(dǎo)致地區(qū)形勢的不穩(wěn)定?！?/p>