英國(guó)的［全民保障］

周　弘

“世界第一個(gè)福利國(guó)家”

“福利國(guó)家”這個(gè)名詞是英國(guó)人喊出來(lái)的。在二戰(zhàn)期間，為了調(diào)動(dòng)人民抗戰(zhàn)的積極性，英國(guó)政府曾經(jīng)作過(guò)不少改善社會(huì)服務(wù)的承諾，并在1942年發(fā)表著名的《貝弗里奇報(bào)告》。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的教授貝弗里奇，針對(duì)英國(guó)社會(huì)服務(wù)制度，參考了德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，提出了一整套發(fā)展英國(guó)社會(huì)保障制度的藍(lán)圖。比較英國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)模式，這個(gè)藍(lán)圖的最大特點(diǎn)就是向“全民”提供“全面”的保護(hù)。

根據(jù)《貝弗里奇》報(bào)告，英國(guó)政府連續(xù)地出臺(tái)各項(xiàng)社會(huì)保障法律和法規(guī)，搭建了一個(gè)包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)貼和社會(huì)服務(wù)等計(jì)劃在內(nèi)的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)。在短短的三年時(shí)間內(nèi)，英國(guó)就建成了一套向所有公民提供的、“從搖籃到墳?zāi)埂笔降姆?wù)保障體系，當(dāng)時(shí)的首相艾德禮搶先宣稱，英國(guó)建成了第一個(gè)“福利國(guó)家”。

英國(guó)和西方其他國(guó)家之所以能夠在戰(zhàn)后迅速地建立福利國(guó)家，還有一個(gè)國(guó)際的背景：冷戰(zhàn)時(shí)期的東西方意識(shí)形態(tài)對(duì)立演化為制度競(jìng)爭(zhēng)。西方需要證明資本主義可以解決自身的社會(huì)不公正的痼疾，能夠保護(hù)自己的公民。在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，處于冷戰(zhàn)前沿地帶的英國(guó)顯得格外積極，這里還有一個(gè)因素就是工黨很快地將成為執(zhí)政黨。和現(xiàn)在的工黨不同，當(dāng)時(shí)的工黨存有許多社會(huì)信念，其中重要的一條就是要造就一個(gè)較為公平的社會(huì)。

自上而下的社會(huì)救助制度

英國(guó)福利國(guó)家的特點(diǎn)可以說(shuō)是非常繁雜。要想真正地了解這些特點(diǎn)，還需要清楚至少兩大概念：社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助。簡(jiǎn)言之，社會(huì)保險(xiǎn)是一種通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)獲得保護(hù)資格的制度，社會(huì)救助是一種通過(guò)政府的再分配，對(duì)公民進(jìn)行保護(hù)的制度。按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的人，不分貧富都可以領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金；沒(méi)有繳費(fèi)，或者有特殊需要的人，需要經(jīng)過(guò)財(cái)產(chǎn)調(diào)查，證明生活水平低于貧困線，才能領(lǐng)取社會(huì)救助。兩者的區(qū)別十分明顯，一種是自下而上的保護(hù)，另一種是自上而下的保護(hù)。英國(guó)的社會(huì)保障制度屬于后者，來(lái)源于它的歷史傳統(tǒng)。

英國(guó)是政府干預(yù)社會(huì)最早的西方國(guó)家，這是因?yàn)橛?guó)民族國(guó)家形成的時(shí)期也較早。在英國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向手工業(yè)、工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，英國(guó)政府也獲得了足夠的行政能力，可以對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的貧困和流浪問(wèn)題采取一系列的措施，例如通過(guò)《濟(jì)貧法》、建立“貧民習(xí)藝所”等。

英國(guó)早期的濟(jì)貧制度是一種自上而下的社會(huì)救助制度，它的核心在于由政府區(qū)分“有資格”和“無(wú)資格”的貧民。英國(guó)政府認(rèn)為，凡是有勞動(dòng)能力的人應(yīng)當(dāng)通過(guò)參加勞動(dòng)解決自己的生存問(wèn)題。必要的時(shí)候，政府需要懲戒懶惰、阻止流浪、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、組織技能培訓(xùn)。對(duì)于那些沒(méi)有勞動(dòng)能力的貧困老人、殘疾人、和年幼的兒童，政府把他們當(dāng)做“有資格”的貧困者，并予以救濟(jì)。這種濟(jì)貧制度后來(lái)發(fā)展成為需要經(jīng)過(guò)需求和財(cái)產(chǎn)調(diào)查的社會(huì)救助制度。

需要引起注意的是，英國(guó)與北歐雖然都通稱為福利國(guó)家，但英國(guó)的社會(huì)保障制度與北歐國(guó)家相比，又有明顯不同。雖然它們二者都是由政府出面保證公民的各種基本生活需求，都認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題是政府的責(zé)任，但北歐福利國(guó)家則更加強(qiáng)調(diào)公平地對(duì)待公民，基本上不區(qū)分“有資格”和“無(wú)資格”的貧困，這一點(diǎn)和英國(guó)有著天壤之別。

社會(huì)救助開(kāi)始是針對(duì)需求者個(gè)人的。但是這種方式無(wú)法滿足工業(yè)化社會(huì)的普遍性需求。隨著工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)社會(huì)中老年人失養(yǎng)、殘疾人無(wú)靠、失業(yè)者增多等現(xiàn)象越來(lái)越多。人們開(kāi)始意識(shí)到，必須用一種普及性的工具來(lái)解決工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。于是先行的英國(guó)開(kāi)始向后起的德國(guó)學(xué)習(xí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，在英國(guó)的社會(huì)救助傳統(tǒng)之上，附加了一層從德國(guó)學(xué)來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

并不是全民平等保障

雖然英國(guó)人把自己的制度稱為“全民保障”或“社會(huì)保障”，但是英國(guó)的“全民保障”并不是全民平等保障。舉例來(lái)說(shuō)，英國(guó)的國(guó)家養(yǎng)老金只提供給社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)人，不提供給全體公民，那些沒(méi)有繳費(fèi)的人繼續(xù)留在社會(huì)救助受益者的行列里。其實(shí)，英國(guó)的所謂“全民保障”是把公民分成三六九等進(jìn)行保障。它對(duì)繳費(fèi)人群講究在“平等”基礎(chǔ)上的區(qū)別，對(duì)于非繳費(fèi)人群則采取完全不同的態(tài)度。這一點(diǎn)也和北歐很不相同。北歐國(guó)家的社會(huì)再分配制度不歧視未曾繳過(guò)費(fèi)的窮人。它們從個(gè)人和雇主那里收取了高額所得稅以后，向所有的公民，不論他們的生活狀況、家庭財(cái)產(chǎn)、個(gè)人繳稅情況如何，都一律提供同等水平的福利資金或服務(wù)。

不同方法、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同渠道的全民覆蓋

根據(jù)英國(guó)社會(huì)保障制度的特點(diǎn)，決定了英國(guó)社會(huì)保障不是用普及性的方式覆蓋全體公民，而是用不同的方法，不同的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋全體公民。對(duì)于享有社會(huì)救助的“合格”人群，英國(guó)的調(diào)查度也非常嚴(yán)格。英國(guó)的社會(huì)救助還以針對(duì)性強(qiáng)為特征，具體表現(xiàn)為政府提供的實(shí)物和服務(wù)較多，而現(xiàn)金支付則比較少。這主要是因?yàn)橛?guó)政府認(rèn)為窮人沒(méi)有能力管理好自己的財(cái)產(chǎn)。

英國(guó)社會(huì)保障制度的另外一個(gè)特點(diǎn)是通過(guò)不同的渠道覆蓋全體公民。例如，英國(guó)政府允許、甚至鼓勵(lì)雇主承包私人養(yǎng)老金計(jì)劃。在社會(huì)服務(wù)方面，英國(guó)早就有政府與慈善組織合作的傳統(tǒng)。目前英國(guó)非政府的志愿者組織大約有48.5萬(wàn)名正式雇員，將近300萬(wàn)人經(jīng)常參加各類志愿活動(dòng)。政府將許多社會(huì)服務(wù)工作承包給這些志愿者組織去執(zhí)行，使它們成為政府社會(huì)服務(wù)工作的重要補(bǔ)充力量。因此可以說(shuō)，英國(guó)提供給全民的社會(huì)保障融合了保險(xiǎn)、再分配、市場(chǎng)和社會(huì)等各種成分。

社會(huì)保障開(kāi)支不堪重負(fù)

在英國(guó)的制度中，政府充當(dāng)了為社會(huì)付賬的主角。在英國(guó)社會(huì)保障的總開(kāi)支中只有1/4來(lái)自雇主的繳費(fèi)，1/5來(lái)自于雇員，其余50％以上的開(kāi)支都來(lái)自政府的腰包。英國(guó)政府每年花在社會(huì)保障方面的開(kāi)支就占到英國(guó)政府總開(kāi)支的30％，在政府財(cái)政支出中名列第一。這里還不包括國(guó)民醫(yī)療保健制度，因?yàn)閲?guó)民醫(yī)療保健制度雖然是英國(guó)福利國(guó)家的組成部分，但是不屬于社會(huì)保障的范圍，而是從英國(guó)財(cái)政部另賬全額開(kāi)支，是僅次于社會(huì)保障的第二大項(xiàng)開(kāi)支。

由于政府不堪社會(huì)保障制度的財(cái)政重負(fù)，再加上國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由主義的影響，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)的社會(huì)保障制度幾經(jīng)改革，每次都在過(guò)去緊縮的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格了受益者的資格調(diào)查，重新強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的針對(duì)性，附加養(yǎng)老金和普及性津貼被大大地削減了，一些實(shí)物福利，特別是住房制度，經(jīng)歷了大規(guī)模的私有化改革。

英國(guó)工黨重新執(zhí)政以后，提出了所謂“新的社會(huì)契約”的概念，即鼓勵(lì)就業(yè)，圍繞“工作道德”重塑福利國(guó)家；引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)公私福利的合作互補(bǔ)；杜絕社會(huì)保險(xiǎn)中的欺詐行為，向極度貧困者提供適時(shí)的幫助；減少現(xiàn)金支付，提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量，等等?！?/p>