公車改革一盤難以下完的棋

■余　桂（上海）

公車開支大于國防開支

1984年以前，國家對公車控制較嚴。按照當時的規(guī)定，只有黨和國家的高級干部才有資格配備專車，縣團級以下的官員只能使用吉普車和自行車。1984年，這項規(guī)定被取消，公車消費猶如脫韁野馬，一發(fā)不可收。1985年，全國進口的轎車、面包車達20萬輛，耗資近20億美元，超過了前30年的總和。巨大的市場容量和利潤空間，不僅使各地爭相上馬轎車項目，汽車走私活動也因此與日俱增。

20世紀90年代以來，公車消費持續(xù)升溫。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間集團購買小汽車的數(shù)量平均每年以16.2％的速度增長，購買金額則保持年均26.99％的增幅。公車幾乎壟斷了國內(nèi)的汽車消費市場，以1993年為例，當年全國生產(chǎn)轎車22.5萬輛，加上進口的18.1萬輛，共40.6萬輛。其中竟有98％為公款購買！當年用于公車的消費達700多億元，相當于1996年的國防開支。近兩年，雖然政府大力推進機構(gòu)改革，減員增效，但公車消費仍然居高不下。1998年，全國新增公車82萬輛，用于買車支付的金額高達1000億元。加上司機工資、燃油費、保險費、維修費等，則當年用于公車的支出近2000億元，而據(jù)2000年10月16日公布的《2000年中國的國防》白皮書，1998年中國的國防開支只有934.7億元，僅相當于當年公車支出的一半。

有了公車，不腐敗也難

本來，國家給大小官員配備公車的初衷，是為了方便他們的工作，更好地為人民服務(wù)。但在某些“公仆”那里，這僅僅是公車使用價值的一小部分。事實上，公車還肩負著彰顯主人身份與地位的使命，充當著主人腐敗的“小幫兇”。而為“公仆”開車的司機，則是公車制度的直接受益者以及公車腐敗的真正“幫兇”！

事實上，某些領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)到了無車不出門的地步，公車私用早已不是什么秘密。不僅外出旅游、釣魚、宴會娛樂等要用公車，紅白喜事、子女上學要用公車，甚至嫖娼也離不了公車。即使在一向比較清廉的上海，公車私用現(xiàn)象也比比皆是。據(jù)筆者對上海幾家重點中小學所作的調(diào)查，每周1至周5早晨6∶30～7∶30，下午4:∶30～5∶30，掛著公車車牌（有的甚至掛著單位名稱）接送子女上下學的公車總有數(shù)十輛至上百輛不等。如果哪所學校門口沒有公車，多半是這所學校檔次太低，官員子女不愿來。在一些著名高校，每逢雙休，也會出現(xiàn)大量公車，這是領(lǐng)導(dǎo)們來上研究生課程班的緣故。

在廣大農(nóng)村，公車私用還有另外一個版本。這幾年，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中興起了一股到縣城居住的熱潮，他們早已不滿足于鄉(xiāng)村寧靜但單調(diào)的生活，紛紛在縣城購置房產(chǎn)，有的甚至擁有別墅，將家屬戶口遷往縣城，過起城市生活來。領(lǐng)導(dǎo)們披星戴月，早出晚歸，個別工作地點距縣城較遠的領(lǐng)導(dǎo)一天要跑數(shù)百公里，每天花在上下班的時間就有幾個小時。筆者曾接觸過某縣的一名鄉(xiāng)長，問他這樣累不累，他說：“你不覺得坐車是一種享受嗎？當我的車在馬路上開，路人拋來羨慕的目光時，那滋味真是沒得說?！?/p>

在公車腐敗中，公車司機也扮演著重要角色。這些除了會開車以外一般再無其他技術(shù)專長的熟練工人，雖然地位不高，卻擁有不容忽視的影響力，被老百姓“譽”為領(lǐng)導(dǎo)的“干兒子”。尤其是某些位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)司機，更是紅人一個。不僅常常跟隨主人享受高級別的待遇，而且往往是溝通上下級關(guān)系的重要橋梁。有些官員為了向上級領(lǐng)導(dǎo)行賄，往往先搞定他的司機，再通過他一步步實施行動計劃。據(jù)說這招的成功率還相當高。而司機私用公車，早已是普遍現(xiàn)象。據(jù)大慶市紀委的一項調(diào)查，在公車使用中，辦公事的占1/3，領(lǐng)導(dǎo)干部私用的占1/3，司機私用的占1/3。筆者曾對某所大學的校長用車作過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)司機私用的竟占一半以上。

至于這些公車司機從修車和油料費中拿到的回扣，更是財政開支的“無底洞”。據(jù)《海南日報》引述該省公路運輸企業(yè)的財務(wù)分析顯示：轎車每萬公里的運輸成本為8215.40元，而黨政機關(guān)、團體和事業(yè)單位公有轎車的運輸成本是每萬公里50361元，是運輸企業(yè)的6.13倍。但是經(jīng)測算，從每輛車的工作效率看，5輛公車僅相當于1輛出租汽車；從每萬公里的運輸成本來看，公車是出租汽車的7.4倍。

改革露出流產(chǎn)征兆

愈演愈烈的公車腐敗，不僅造成了巨大的財政負擔，而且嚴重敗壞了黨和政府在群眾中的形象。隨著改革的深化，公車改革終于被提上議事日程，成為繼政府辦公設(shè)備采購招標、移動電話配置改革之后的又一改革焦點。尤其是近兩年，公車改革確實在一些地方熱鬧過一陣子。不少地方根據(jù)公務(wù)交通費用分配的工資化和公務(wù)用車的社會化改革方向，陸續(xù)出臺了各自的改革方案。涌現(xiàn)出“大慶模式”、湖南長沙“好幫客模式”等頗具代表性的改革模式，取得了一定的成效。同時，為盡量減小車改后對國內(nèi)汽車業(yè)的沖擊，又相繼出臺了一系列政策措施，以啟動私車消費。如多家銀行推出汽車消費貸款服務(wù)，部分汽車生產(chǎn)廠家宣布調(diào)低市場售價，上海等地還推出私車牌照拍賣。此外，數(shù)百項不合理的交通車輛收費項目也被取消。種種跡象表明，公車改革這回似乎要動真格的了。

然而，實際情況遠非如此。不少地方公車改革根本就沒有啟動；有些地方雖然名義上改了，實則換湯不換藥，反而出現(xiàn)了新的亂攤派，因為掌握一定權(quán)力的干部很容易把出行費或油料費攤派到下屬部門或企業(yè)中去，使基層又平添了一層負擔。事實上，從近期傳媒和市場反饋的信息來看，在大多數(shù)地區(qū)，“公家”依然是汽車市場的最大“買主”，尤其在商務(wù)轎車和中高檔轎車領(lǐng)域，公車消費所占的比例更是高達90％以上。即使在私車購買力最強的北京，今年以來，私人購車比例也不斷下降。據(jù)了解，這其中的一個重要原因是北京市全面放開“控辦”，規(guī)定除行政機關(guān)和財政撥款的事業(yè)單位外，其他單位購車均不受限制，從而極大地刺激了單位購車的熱情，同時也使原先為躲避“控辦”的單位而用私人名義上牌的車陸續(xù)“浮出水面”。

在這種情勢下，一些汽車生產(chǎn)廠家趁機大力開拓公車市場。2000年5月31日，一汽集團繼推出縣團級用車后，又在京隆重推出了“科級”專用紅旗轎車。業(yè)內(nèi)人士分析，這是一汽篤定公車改革在眼下不會有大的動作的結(jié)果。

公車改革緣何擱淺

從我國改革的進程來看，觸動既得者利益較小的改革推行起來一般都比較順利；而那些動作幅度較大乃至傷筋動骨的改革，由于牽扯到方方面面的利害關(guān)系，基本上進展緩慢，甚至有時還會出現(xiàn)倒退。公車改革這盤棋，從20世紀90年代初下到現(xiàn)在，局勢一直不明朗，其原因大概也在于此。

既得利益不愿放棄由于轎車在中國的普及率較低，加上計劃經(jīng)濟體制下形成的“官車”觀念，使得長期以來，無論是在普通百姓還是在各級官員眼里，公車在某種意義上，就是權(quán)力與地位的象征。一名鄉(xiāng)長曾經(jīng)這樣對筆者說，他下鄉(xiāng)如果不坐車，不帶上幾個人，就覺得自己不像個鄉(xiāng)長，甚至說話都會沒底氣。是的，對那些把公車看成是個人權(quán)杖之一的領(lǐng)導(dǎo)來說，如果讓他首先從自己身上開刀，取消坐公車，不啻于抹脖子。即使發(fā)給他上千元的車貼，恐怕也無法彌補公車被“剝奪”后的巨大失落。因為沒有了公車，可能就意味著個人行動自由要受到極大的限制，意味著自己少了一個彰顯“派頭”的平臺，意味著自己與普通上班族沒什么兩樣。所以，自從部分地區(qū)推出公車改革以來，幾乎無一例外地遭到了不同程度的抵制。少數(shù)權(quán)力欲極強的官員干脆采取對著干的態(tài)度。如四川省敘永縣縣委書記巫俊明由于屢次超標準用車和購車，在“三講”教育期間已被“三講”巡視組查出，巫當時對“三講”巡視組表示，盡快將這輛價值70余萬元的沙漠王子越野車賣掉，其車款用于支持貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設(shè)?？删驮凇叭v”巡視組離開敘永不久，巫便采用偷梁換柱的手段，指使該縣電力公司用一輛六缸3000型三菱越野車與他乘坐的沙漠王子交換，并要求電力公司從農(nóng)網(wǎng)改造費中拿出10萬元作為車的互換條件。此事后來被《農(nóng)民日報》曝光，盛怒之下的巫俊明竟然下令將該期的《農(nóng)民日報》收回并焚燒，造成了極為惡劣的影響。

相關(guān)制度不健全按照一些地方的車改方案，公車配給制取消后，將對各級公務(wù)員進行一定數(shù)額的用車補貼，將公車拍賣給私人；或者由機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)組建面向社會的經(jīng)營性出租公司；或者委托出租公司代管，收益雙方分成。再對下崗的司勤人員進行適當安置。但在實行過程中很快就會出現(xiàn)走形，原因就在于相關(guān)制度不健全。因為在政治體制改革不到位、政企尚未完全分開、上級主管部門對下級部門和所管轄的企業(yè)仍有相當大的約束力的環(huán)境下，還沒有幾個下級部門和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，為了抽象的公共利益，而去做那些可能危及本部門利益乃至自己“烏紗帽”的事情。因為在實際工作中，他們有求于上級部門的事情實在是太多了?？梢哉f，沒有上面的支持，許多工作都將無法開展，即使開展了也難以完成。在這種情況下，他們還敢在公車改革問題上過于認真嗎？某縣一名領(lǐng)導(dǎo)就曾對擬定中的車改方案頗不以為然。他說，如果取消了上級領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)用車，那他們下來用誰的車？還不是我們接送？領(lǐng)導(dǎo)能下來，是看得起我們，我們能讓他坐公交或出租嗎？至于企業(yè)，哪怕是非公有制企業(yè)，要想發(fā)展壯大，同樣離不開政府的支持，如果領(lǐng)導(dǎo)要用你的車，你敢拒絕嗎？保證高興還來不及呢！所以，如果體制不理順，倉促進行公車改革，不僅難以達到預(yù)期的效果，反而還會增加基層負擔和企業(yè)負擔、甚至農(nóng)民負擔。

決策部門的難言之隱應(yīng)該說，對公車制度的腐敗，對公車改革的重要性與必要性，決策部門是看得清清楚楚的。但為什么直到現(xiàn)在，這場改革仍未取得實質(zhì)性進展呢？個中原因，除了上述幾個方面的因素之外，保護國內(nèi)汽車工業(yè)也是一個重要的考量。

長期以來，社會集團一直是國內(nèi)轎車市場的最大買主，私車消費只是在最近幾年才有所升溫。所以，國內(nèi)的主要轎車生產(chǎn)企業(yè)一般都把產(chǎn)品開發(fā)戰(zhàn)略瞄準于公務(wù)用車和商務(wù)用車。隨著居民收入水平和消費能力的提高，轎車走進家庭將是大勢所趨。但國內(nèi)目前相對惡劣的用車環(huán)境以及少得可憐的購車選擇，使得期待中的私車消費熱遲遲沒有出現(xiàn)。在這種情勢下，如果大刀闊斧地推行公車改革，對仰賴集團購買而生存的國內(nèi)汽車企業(yè)來說，將是致命打擊。另一方面，隨著中國即將加入世貿(mào)組織，長期以來撐在國內(nèi)汽車企業(yè)頭頂上的保護傘將在數(shù)年內(nèi)消失，國內(nèi)汽車企業(yè)再難偏安一隅。早已覬覦中國市場的國際汽車巨頭勢必集中兵力拿下這塊肥肉，這對至今尚未形成自主開發(fā)能力，毫無國際競爭力的國內(nèi)汽車企業(yè)來說，將是一場生死決斗。如果眼下來個徹底的公車改革，極有可能使體質(zhì)本來就十分虛弱的國內(nèi)汽車企業(yè)大量失血，乃至“出師未捷身先死”。所以，當初傳出公車制度要改革的消息時，最緊張的除了某些官員和公車司機外，就是各大轎車生產(chǎn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。盡管從目前的情況來看，國家為啟動私車消費市場，陸續(xù)出臺了一系列旨在鼓勵私車消費的政策措施，盡管部分廠家也在加緊開發(fā)經(jīng)濟型家用轎車，但要指望私人購車在短期內(nèi)撐起國內(nèi)轎車市場，實在有點不現(xiàn)實。而要全面形成整車自主開發(fā)能力，更非一朝一夕之事。所以，為了使被定為支柱產(chǎn)業(yè)的中國汽車工業(yè)能夠在狼來之前盡快形成自衛(wèi)能力，犧牲一點公車改革的速度，在決策部門看來，不失為一項權(quán)宜之計。

遺憾的是，國內(nèi)某些汽車企業(yè)似乎并不理解決策部門的良苦用心，反而逆市行走；對于即將到來的中外企業(yè)沖突，不少國內(nèi)汽車廠家也沒有表現(xiàn)出足夠的重視。

公車改革躲得過嗎？

盡管公車改革這盤棋下到現(xiàn)在仍處于布局階段，但筆者在采訪一些政府官員時，他們幾乎無一例外地表示，這是一場躲不過的改革。即使躲得過初一也躲不過十五。其中有一位更是大膽預(yù)測，公車改革在未來兩三年之內(nèi)必將有重大突破。他說如果公車制度到了過街老鼠，人人喊打的時候，哪怕你坐的是奔馳，又有什么滋味呢？至于老百姓，大概沒有一個人希望公車制度繼續(xù)存在。不久前，中國社會調(diào)查事務(wù)所就公車改革所作的調(diào)查顯示，幾乎百分之百的公眾贊成公車“下課”，其中有74.2％的公眾表示他們將十分關(guān)注這件事的“下文”。

是的，作為特權(quán)制度的產(chǎn)物，公車在為無數(shù)官僚服務(wù)了這么多年后，也應(yīng)該壽終正寢了。當然，你可以減緩它改革的步伐，但你無法阻止，因為這是一項民心所向的改革?！?/p>

（編輯：張曉濤攝影:史利）