當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨的新問題

劉然 程路

農(nóng)村稅費(fèi)改革，在試點(diǎn)中逐步推進(jìn)

目前，農(nóng)村稅費(fèi)改革正在安徽省和其他省、市、自治區(qū)的部分地區(qū)穩(wěn)步地進(jìn)行著試點(diǎn)工作。有人評價這次改革的意義時說，這將是繼土改運(yùn)動和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后新中國農(nóng)村的第三次重大改革。

為什么要進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，這項(xiàng)改革的重要性何在？

在九屆全國人大四次會議的一次小組會上，國務(wù)院總理朱镕基特意表示：“有人問我現(xiàn)在終日操心什么？我告訴他，我最操心的就是農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展?！币彩窃谶@次會上，朱镕基總理在代表國務(wù)院作《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃綱要的報告》中強(qiáng)調(diào)：，+五”期間要把全面貫徹黨在農(nóng)村的基本政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和增加農(nóng)民收入，作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。

增加農(nóng)民收入，從另一個角度來考慮就是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

改革開放以來，農(nóng)民的收入有了大幅度的提高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年到1997年，農(nóng)民人均收入年增長率接近了8%， 1996年的增幅達(dá)到了9%。但自1997年以來，農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下滑，去年增長幅度降至了3%n左右。農(nóng)民的購買力占全國的比重由80年代中期的53%a下降到現(xiàn)在的38%.其中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是一個重要原因。農(nóng)村稅費(fèi)改革正是在這樣的背景下出臺的。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項(xiàng)改革”，即：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅;逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法等。從改革的主要內(nèi)容看，這之中蘊(yùn)含著使農(nóng)村分配關(guān)系趨于規(guī)范化和法制化的深刻內(nèi)容.

朱镕基總理在今年3月15日答記者問中談到稅費(fèi)改革的總體目標(biāo)時說，目前從農(nóng)民的手里收取300億元的農(nóng)業(yè)稅，600億元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，再加上亂收費(fèi)，大約從農(nóng)民那里一年要拿1200億元，甚至還要更多。我們這一次的稅費(fèi)改革，就是要把我們現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅提高到500億元，也就是從50/a提高到8.4%;把其他的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費(fèi)一律減掉。

農(nóng)民收入的問題絕不是一個獨(dú)立存在的問題。農(nóng)民的收入不能持續(xù)提高，來之不易的農(nóng)產(chǎn)品供求平衡局面就會發(fā)生逆轉(zhuǎn);農(nóng)民的購買力不提高，國家擴(kuò)大內(nèi)需的方針就難以收到預(yù)期的效果;農(nóng)民的生活不改善，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素就會增加;農(nóng)民的積累和投入能力不提高，我國農(nóng)產(chǎn)品就難以在國際市場上具有競爭力。農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)，廣大農(nóng)民不能富裕起來，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)也不可能最終實(shí)現(xiàn);農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能穩(wěn)定發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)的好形勢就難以保持。也正因如此，在2000年12月結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，努力增加農(nóng)民收入被列為2001年中國經(jīng)濟(jì)工作十大任務(wù)之首。

據(jù)本刊不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在，稅費(fèi)改革除了在安徽省全省范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)外，還有湖南、河北、廣西、貴州、重慶、陜西、山東、河南、廣東、湖北、云南、黑龍江等省、市、自治區(qū)也不同程度地進(jìn)行了這項(xiàng)改革的試點(diǎn)。試點(diǎn)工作取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕。以安徽省的試點(diǎn)為例，農(nóng)民平均減負(fù)達(dá)31%，此項(xiàng)改革受到了廣大農(nóng)民的衷心擁護(hù)和支持。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后的教育投入面臨新問題

我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入歷來都是多渠道籌措的。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，從1995年到1999年的5年間，全國義務(wù)教育總投入6944億元，其中各級政府投入3713億元（不含財政一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額），教育費(fèi)附加965億元，農(nóng)村捐集資經(jīng)費(fèi)596億元，雜費(fèi)631億元，其他1039億元。在義務(wù)教育總投入中，有近一半是由農(nóng)民承擔(dān)的。農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)民捐資集資，對保障農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)和改造農(nóng)村中小學(xué)危房、保障最基本的辦學(xué)條件發(fā)揮了重要作用。

按農(nóng)村稅費(fèi)改革的要求，教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資都不能再收取;鄉(xiāng)鎮(zhèn)）稅費(fèi)總量的普遍減少，再加上其中對教育的投入沒有一個固定的比例要求，因此，教育從財政撥款中所得到的資金嚴(yán)重短缺。

于是教育就面臨著一個投入問題。

以安徽為例，稅費(fèi)改革前的1999年，全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總額為40.10億元。預(yù)算內(nèi)撥款不能完全保證人員經(jīng)費(fèi)的支出，屹飯靠國家，建設(shè)靠附加”.1994～1998年全省農(nóng)村教育費(fèi)附加平均每年為7.1億元，農(nóng)村教育集資平均每年為3.84億元，兩項(xiàng)合計(jì)平均每年11億元，約占同時期農(nóng)村教育投入總量的30%。2000年稅費(fèi)改革后的全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總收入為38.24億元;比1999年的40.10億元減少1.86億元，下降4.64%（需要說明的是，1999年安徽的農(nóng)村教育集資就已經(jīng)基本停止了，其投入減少了3.5億元左右，如考慮這一因素，下降的比例將達(dá)13.37%）。2000年安徽省農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出為465.38元，比上年的467.61元減少2.23元，下降0.48%;2000年全省農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)支出為557.23元，比上年的629.47減少72.24元，下降11.48%。

投入不足主要表現(xiàn)在以下諸方面。需要說明的是，以下諸多問題很多并不是因?yàn)檫@次稅費(fèi)改革造成的，它是我們以往一些問題的延伸和繼續(xù)，但由于要實(shí)行稅費(fèi)改革，我們不能不面對、不能不解決。

拖欠教師工資的問題仍很突出

拖欠教師工資并不是在稅費(fèi)改革以后才出現(xiàn)的，其實(shí)這是一個老大難的問題。首先是教師工資不能及時發(fā)放，以安徽省為例，據(jù)教育部門統(tǒng)計(jì)，截至2000年12月，全省累計(jì)欠發(fā)教師工資16.7億元，其中基本工資8.3億元，涉及三分之二的縣市、區(qū)）。其次是工資水平下降，教師工資不能足額發(fā)放。一些縣從去年7月起只發(fā)放教師的基本工資，而不再發(fā)放規(guī)定的一些補(bǔ)貼，導(dǎo)致教師的實(shí)際收入水平下降，平均每月減少200～300元，人均下降約40%。第三是前些年拖欠的教師工資難以在短期內(nèi)得到消化。

公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，貧困地區(qū)更加嚴(yán)重

據(jù)《1999年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為35.72元，農(nóng)村小學(xué)生均則為24.01元，兩者相差11.71元。而貴州、寧夏等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出更是少得可憐。一些貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)的預(yù)算內(nèi)甚至沒有公用經(jīng)費(fèi)，而主要靠收取雜費(fèi)來補(bǔ)充。

農(nóng)村校舍危房率居高不下，修繕資金缺口大

據(jù)貴州省的初步統(tǒng)計(jì)，全省的校舍危房面積共約82萬平方米，危房率約為4.2%。安徽省的校舍危房面積為160萬平方米，危房率為3.6%.維修這些校舍所需的大量資金以往都是靠教育集資等形式得來的，現(xiàn)在都成了一個很大的資金缺口，急需彌補(bǔ)。

農(nóng)村教育有大量的舊債，現(xiàn)在無力償還

截至目前，廣西全區(qū)“普九”教育歷史欠債本息合計(jì)約30億元。安徽省全省農(nóng)村教育負(fù)債約20億元，個別縣高達(dá)4000～5000萬元，也多是實(shí)施“普九”中產(chǎn)生的。以前在向農(nóng)民收取教育費(fèi)附加和集資款時，還上這些債務(wù)只待時日，現(xiàn)在則成為一件十分困難的事.這些負(fù)債的債務(wù)人多數(shù)是中小學(xué)校長和村干部，有的是以個人名義借貸的，有的則是欠著施工款或貨款。

中小學(xué)布局調(diào)整，配套資金難以落實(shí)

所謂布局調(diào)整，是按生源的數(shù)量和分布范圍合理地安置學(xué)校，確定學(xué)校的規(guī)模，盡量發(fā)揮學(xué)校的效益。我國現(xiàn)在分布著大量的教學(xué)點(diǎn)，學(xué)生少、條件差，教學(xué)水平也低。從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，撤并小的教學(xué)點(diǎn)是教學(xué)布局調(diào)整重點(diǎn)。目前，我國有教學(xué)點(diǎn)近20萬個，學(xué)生近480萬人，撤并教學(xué)點(diǎn)的工作每年需要大量資金。

學(xué)校收費(fèi)被大量平調(diào)、挪用，危及學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

安徽省的試點(diǎn)工作實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位“零戶管理”，取消了學(xué)校的銀行賬戶，學(xué)校收取的全部費(fèi)用都全額納入鄉(xiāng)財政統(tǒng)管，但是一些地方在實(shí)際執(zhí)行時沒有考慮到教育的實(shí)際困難，學(xué)校收取的雜費(fèi)甚至?xí)举M(fèi)也被用于發(fā)工資等其他用途，造成一些學(xué)校開學(xué)不能按時發(fā)書。

農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)代化、農(nóng)村教師進(jìn)修與知識更新尚無暇考慮

越來越多的城市學(xué)校在更新設(shè)備，改進(jìn)教育教學(xué)環(huán)境，給教師提供了一定的進(jìn)修培養(yǎng)機(jī)會，而在農(nóng)村學(xué)校，這方面的投入尚未列入時間表。

貧困地區(qū)“普九”經(jīng)費(fèi)需求仍很龐大

2000年底，我國實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育的戰(zhàn)略目標(biāo)。“十五”期間，我國的“普九”工作進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，我國仍有522個縣（旗、場）未實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)，絕大多數(shù)為貧困縣。同時，鞏固“普九”成果的工作也很艱巨。

貧困家庭學(xué)生的入學(xué)問題也不可小視

中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)的貧困學(xué)生約占學(xué)生總數(shù)的28%共計(jì)1500萬人左右，如按每人每學(xué)期平均減免學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)200元計(jì)算，每年預(yù)計(jì)需要資金30億元。

以上問題反映出的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財政的脆弱，農(nóng)村財稅體制與農(nóng)村教育投入不協(xié)調(diào)。

首先，農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級財政較脆弱，盡管一些稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的70%已經(jīng)用在了教育上，但還有很大的缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營不善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的發(fā)展后勁不足，財政增收乏力。

其次，財稅體制與農(nóng)村教育投入體制的不協(xié)調(diào)也是由來已久的。由鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)體制，是1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》及1986年《義務(wù)教育法》等政策法規(guī)確定的。將基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，建立起“分級辦學(xué)、分級管理”的體制，這與當(dāng)時分灶吃飯的財政體制相適應(yīng)。從大的環(huán)境來看，當(dāng)時正值我國農(nóng)村生產(chǎn)力大解放，農(nóng)民收入大幅增加的黃金時期，把辦學(xué)與農(nóng)民的切身利益緊密結(jié)合起來，從而極大地調(diào)動了地方政府和農(nóng)民集資辦學(xué)的積極性，使農(nóng)村教育有了一個新氣象。

而1994年實(shí)行分稅制后，地方的財政狀況發(fā)生變化，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力變得薄弱，而教育投入體制卻沒有相應(yīng)的變化。這時拖欠工資等問題開始逐漸出現(xiàn)。幸好還有一系列的輔助性政策的支撐，如教育費(fèi)附加及教育集資等，使這種教育投入體制才得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這也在一定程度上掩蓋了鄉(xiāng)級財政入不敷出的矛盾。

當(dāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革開始實(shí)行時，被掩蓋的問題一下子浮出水面，也督促我們對教育投入體制要做一個全面的思考。

尋求解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的“治本之策”

窮國辦大教育，經(jīng)費(fèi)投入先天不足。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入渠道單一化;原來作為投資分擔(dān)主體的縣以下基層地方政府財力薄弱，這都使農(nóng)村義務(wù)教育投入面臨更嚴(yán)重的問題。甚至有人提出，稅費(fèi)改革可能帶來義務(wù)教育整體性的困難。

那么在全國農(nóng)村逐步實(shí)行稅費(fèi)改革以后，如何有效地保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)？能否從根本上解決義務(wù)教育投入不足的問題，就成為人們特別關(guān)注和探討的焦點(diǎn)。

事實(shí)上，中央對此問題十分重視，根據(jù)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，教育部協(xié)同財政部及國務(wù)院有關(guān)部門，已對稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)作過多次深入調(diào)查，力求提出一個“治本之策”。

要實(shí)現(xiàn)“治本”，一般認(rèn)為必須達(dá)到“三個目標(biāo)”：一是必須保證農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育投入不比改革前少;二是必須使現(xiàn)行體制下農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足的狀況得到明顯緩解;三是必須同時考慮來之不易的“普九”成果的鞏固和必要的發(fā)展，尤其是貧困地區(qū)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

建立義務(wù)教育投入新機(jī)制

針對稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的新情況和90年代中期分稅制實(shí)行后全國農(nóng)村義務(wù)教育投入普遍暴露的新問題，要達(dá)到上述“三個目標(biāo)”，人們明顯意識到，必須調(diào)整和完善現(xiàn)有農(nóng)村義務(wù)教育的投資體制，以適應(yīng)財政體制、稅費(fèi)改革這個新變化。原國家教委副主任柳斌就提出：要建立科學(xué)的義務(wù)教育投入新機(jī)制。

撤并“袖珍校”

為了提高教育質(zhì)量和效率，江蘇省大豐市開展了調(diào)整學(xué)校布局的工作，先后撤并了97所“袖珍學(xué)?！?，使教育經(jīng)費(fèi)和師資得到了優(yōu)化。

應(yīng)該說，這個觀點(diǎn)的提出是有充分事實(shí)根據(jù)的。實(shí)行稅費(fèi)改革以后，過去支撐鄉(xiāng)級財政對義務(wù)教育投入的教育費(fèi)附加和教育集資將被取消，鄉(xiāng)級政府財力十分有限，因而再把農(nóng)村義務(wù)教育投入的重心放在財力最為薄弱的鄉(xiāng)級政府身上，已不切合實(shí)際，勢必出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺。面對農(nóng)村義務(wù)教育將面臨生存問題的嚴(yán)重局面，甚至有些試點(diǎn)地區(qū)提出了還要不要義務(wù)教育的疑問，有的地方學(xué)校難以維持，出現(xiàn)了承包給個人的現(xiàn)象。

因而一些專家、學(xué)者呼吁，義務(wù)教育要建立從中央到地方各級政府合理分擔(dān)的投資體制。建立“分擔(dān)體制”意味著農(nóng)村義務(wù)教育投入重心的上移，意味著中央財政每年要拿出一定數(shù)量的資金來投入農(nóng)村義務(wù)教育，省級財政也要增加原有的投資力度。

實(shí)行“分擔(dān)體制”必然會涉及明確各級政府責(zé)任的問題，于是又提出了分擔(dān)的幾種辦法：

北師大經(jīng)濟(jì)系資深教授、博士生導(dǎo)師王善邁等提出計(jì)算義務(wù)教育生均成本，明確縣、地沛）、?。▍^(qū)）、中央四級財政分擔(dān)成本的比例的建議，這樣做就把各級政府的責(zé)任劃分明確了。但是義務(wù)教育生均成本到底如何計(jì)算，各地情況不同，到底縣應(yīng)該承擔(dān)多少，省和中央又應(yīng)該承擔(dān)多少，問題很復(fù)雜，還需要進(jìn)一步研究，但從長遠(yuǎn)看，這卻是一個最能保證農(nóng)村義務(wù)教育投入的好辦法。

還有另一種分擔(dān)辦法，就是中央只管公辦教師的工資，縣里負(fù)責(zé)公用經(jīng)費(fèi)，省、地（市）負(fù)責(zé)義務(wù)教育其他方面的支出。從目前世界多數(shù)國家基礎(chǔ)教育投入的情況看，中央和省負(fù)擔(dān)相當(dāng)部分的經(jīng)費(fèi)。在歐洲多數(shù)國家，中央政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例一般達(dá)50%以上，有的高達(dá)90%。有的國家按經(jīng)費(fèi)需求的性質(zhì)來劃分中央和地方各級政府的職責(zé)。如德國是州負(fù)責(zé)中小學(xué)教師工資，市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)中小學(xué)校舍建設(shè);法國是中小學(xué)分別歸省和市鎮(zhèn)管，但教師工資都由中央負(fù)責(zé)。

不管采取哪種分擔(dān)辦法，建立‘分擔(dān)休制”是發(fā)展方向。

調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

有人建議，農(nóng)村義務(wù)教育投入應(yīng)以縣級政府為基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，一些試點(diǎn)地區(qū)為解決教師工資拖欠問題，已將農(nóng)村中小學(xué)教師工資管理權(quán)上收到縣，由縣級財政設(shè)立教師工資專戶，建立了教師工資統(tǒng)發(fā)制度。與此同時，有不少人主張將事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、中小學(xué)校長任免、師資隊(duì)伍管理、人事調(diào)配等人事管理權(quán)全部收歸縣政府。這實(shí)際上是對現(xiàn)有農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的調(diào)整，將其作為解決農(nóng)村義務(wù)教育投入問題的“治本之策”，已在相當(dāng)一部分人中形成共識。

建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度

中央、省支持農(nóng)村義務(wù)教育投入是采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式。在全國逐漸實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以當(dāng)?shù)氐目h級財政為主，保證義務(wù)教育的投入;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)，縣級財政不足以支撐龐大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)開支的，中央和省、地就采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式對地方義務(wù)教育投入予以支持。

目前中央對義務(wù)教育的投資主要有兩種，一種是規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付，2000年中央已對稅費(fèi)改革試點(diǎn)省安徽財政轉(zhuǎn)移支付了11個億，鑒于安徽農(nóng)村義務(wù)教育投入仍有硬缺口問題，中央還準(zhǔn)備在去年財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的基礎(chǔ)上今年再有所增加。第二種是中央在一段時間內(nèi)的專項(xiàng)投資，如貧困地區(qū)義務(wù)教育工程。

長期以來，我國義務(wù)教育公共資金分布極不平衡，對貧困地區(qū)和處境不利群體的特別支持十分不力。中央教科所比較教育研究中心高如峰在闡述這個問題時說：義務(wù)教育屬于全體適齡兒童有權(quán)享受的一項(xiàng)最基本的公共服務(wù)。因此，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)在全國各地區(qū)得到比較均衡的發(fā)展，以充分體現(xiàn)義務(wù)教育的平等性、全民性、普及性。而現(xiàn)實(shí)的情況是義務(wù)教育籌集經(jīng)費(fèi)的責(zé)任兒乎全部轉(zhuǎn)移至市縣及其以下基層的地方政府，由此導(dǎo)致了義務(wù)教育的發(fā)展幾乎完全取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財政的狀況。而中國國情的一大基本特征是地區(qū)發(fā)展不平衡。當(dāng)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū)以地方雄厚的財政保障實(shí)現(xiàn)“普九”之時，中西部農(nóng)村地區(qū)以及邊遠(yuǎn)和少數(shù)民族等處境不利的貧困地區(qū)卻因自然資源貧乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府財政困難，吸收民間資金能力弱等原因而使義務(wù)教育處于財力、物力、人才全面匱乏的困境。

安徽省財政廳副廳長陳先森在他的一份報告中頗有見地地指出，建立規(guī)范的中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)整各地區(qū)之間的財力分配，最終可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等和社會全面進(jìn)步的目標(biāo)。

顯然，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，不但是稅費(fèi)改革中保證農(nóng)村義務(wù)教育投入的迫切要求，而且也是減小各地因財力狀況造成的教育資源以及教育質(zhì)量的差異，減少不同地區(qū)的孩子在接受教育條件上的差別，消除各地孩子接受義務(wù)教育權(quán)利上存在的不平等的一項(xiàng)有力措施。

強(qiáng)化宏觀調(diào)控，調(diào)整教育投入結(jié)構(gòu)

我國義務(wù)教育是一項(xiàng)龐大的公共服務(wù)事業(yè)，農(nóng)村義務(wù)教育占全國義務(wù)教育的絕大部分，但是從我國教育投入的結(jié)構(gòu)來看，整個農(nóng)村義務(wù)教育的投入比例太小。而非義務(wù)教育與義務(wù)教育相比，其經(jīng)費(fèi)來源可以多渠道籌集，可以通過收費(fèi)，合理分擔(dān)教育成本，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育所不具備的，因此國家應(yīng)當(dāng)調(diào)整教育投入結(jié)構(gòu)，切實(shí)加大對義務(wù)教育的投入，特別是對貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育的投入應(yīng)實(shí)行政策上的傾斜，以真正落實(shí)義務(wù)教育重中之重的地位。

原國家教育發(fā)展研究中心副主任談松華介紹說，韓國政府實(shí)施義務(wù)教育時，采取的辦法是城市收費(fèi)，農(nóng)村完全由國家承擔(dān)，到國家有財政能力以后，再把城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)包下來。

專家認(rèn)為，現(xiàn)在中央財力增加了有一個好處，一方面可以加大財政轉(zhuǎn)移力度，通過強(qiáng)化宏觀調(diào)控，把富裕地方的稅收多收一點(diǎn)到中央，然后轉(zhuǎn)移支付到貧困地區(qū)去，如果這個力度加大，便可逐步解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問題;另一方面，在財政轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)明確教育投入比例或數(shù)量。

另外，對中小學(xué)危房改建，義務(wù)教育欠債，幫助貧困家庭學(xué)生入學(xué)等問題，中央也將制訂相應(yīng)的政策，逐步解決。

農(nóng)村稅費(fèi)改革中，教育自身應(yīng)該做什么

論及農(nóng)村義務(wù)教育投入，教育部門靠的是國家的政策，但就教育自身來講，適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革也有許多工作要做。

改革教育人事制度，提高義務(wù)教育

公共投資利用效率

從教師數(shù)量看總體可以滿足義務(wù)教育的需要，但由于城鄉(xiāng)差別大，教育內(nèi)部尚未建立教師合理流動制度，因此各地都存在城鎮(zhèn)中小學(xué)教師普遍超編，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師嚴(yán)重短缺、需要大量招聘代課教師的矛盾現(xiàn)象。這樣一方面降低了教師人力資源的使用效率，另一方面也降低了資金投入的利用效率。而解決這個問題，必須靠深化教育人事制度的改革，建立一套人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能高能低的競爭機(jī)制，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，打通城鄉(xiāng)之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間教師合理流動的渠道，把有效資金用在“刀刃”上。

合理調(diào)整學(xué)校布局，提高辦學(xué)效益

“十五”期間，要基本完成中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，調(diào)整的重點(diǎn)是：減少小學(xué)辦學(xué)點(diǎn)的數(shù)量，初中相對集中。應(yīng)該充分認(rèn)識到，調(diào)整中小學(xué)布局，符合提高義務(wù)教育辦學(xué)效益和質(zhì)量效益的長遠(yuǎn)要求，是我們應(yīng)努力的方向，但是必須切合實(shí)際。教育問題專家談松華特別強(qiáng)調(diào)，調(diào)整布局要合理。他說：學(xué)校布局調(diào)整肯定是一個方向，但是學(xué)校布局調(diào)整一定要與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、與城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要結(jié)合起來，一定要和學(xué)生受教育的需要結(jié)合起來。過早地調(diào)整學(xué)校布局以后，學(xué)校離學(xué)生住地過遠(yuǎn)，學(xué)生無法到校上學(xué)，這也不利于教育的發(fā)展。

改革農(nóng)村義務(wù)教育內(nèi)容，增強(qiáng)學(xué)校吸引力

在分析農(nóng)村義務(wù)教育自身改革的問題時，談松華指出，首先農(nóng)村初中要改革，農(nóng)村初中教學(xué)內(nèi)容要為學(xué)生升學(xué)和就業(yè)同時打好基礎(chǔ)，但是現(xiàn)在農(nóng)村教育完全按城市教育的模式辦，脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。如何按照各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平和實(shí)際需要，特別關(guān)注到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民致富的需要來規(guī)劃農(nóng)村教育的發(fā)展，他認(rèn)為這是在解決了農(nóng)村義務(wù)教育財政投入體制以后，農(nóng)村教育要著重思考的一個問題。如果農(nóng)村初中教學(xué)內(nèi)容改革了，充分考慮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和個人致富的需要，教育就會增強(qiáng)吸引力，初中入學(xué)率的鞏固就有了可能。

高等教育向下延伸

有專家建議，從教育系統(tǒng)本身來講，高等教育辦學(xué)要向下延伸，向中小城市延伸，更多地為地方培養(yǎng)人才，這樣可以吸納更多的農(nóng)村學(xué)生出來?，F(xiàn)在只有一種考試，吸納的大多是城市的學(xué)生，而城市學(xué)生又不愿下農(nóng)村，這樣將來就會出現(xiàn)農(nóng)村和城市人力資A的差異越來越大的問題。因此高等教育應(yīng)該向下延伸一點(diǎn)，這些都有利于教育系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)整和改革。