管理：綠色的隱憂

■策劃：本刊編輯部 執(zhí)行：翁寶

可持續(xù)發(fā)展道路，人與自然的和諧，在這些口號的背后，都需要直面這樣的一個話題：它不僅涉及到植樹種草，更多是一種政府職能的定位和合理化管理的話題。

管理問題可以分為幾個層面來思考。一是中央各個部門之間在職能以及管理范圍上如何協(xié)調(diào)的問題。二是行業(yè)如何實現(xiàn)有效管理的問題。三是行業(yè)管理部門同地方政府之間如何實現(xiàn)良性互動。

部門較勁

在今年的沙塵暴之后，通過不同的眼睛，我們看到的是不同的結(jié)論，以及不同的解決方案。在此引述不同部門的聲音：

國家林業(yè)局局長王志寶：加大三北防護(hù)林建設(shè)，提高西北地區(qū)的森林覆蓋率是當(dāng)前的最佳選擇。

農(nóng)業(yè)部草原處王曉斌處長（草原處是我國數(shù)十億草地的最高管理機(jī)構(gòu)）：今年我國的沙塵暴產(chǎn)生有氣候的原因，但主要原因是北方草地遭到破壞。沙塵暴并非源自西北沙漠化地區(qū)，而是退化的草原和撂荒地。首都北京所遭受的沙塵主要來自河北的壩上地區(qū)和內(nèi)蒙古東南部，而這些地區(qū)過去都是水草豐美的地區(qū)，如今嚴(yán)重沙漠化、荒漠化，因此，防沙治沙應(yīng)該從種草開始。一般宜林區(qū)必宜草，而宜草區(qū)未必宜林，這是在西北地區(qū)，種樹不如種草的原因。由于國家對林業(yè)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于草地，很多地方政府寧愿多種樹而少種草，以求獲得國家財政的支持。

水利部翟浩輝副部長：導(dǎo)致今年沙塵暴的一個重要原因是水資源嚴(yán)重萎縮枯竭，水資源利用不合理，土地沙化，大面積植被枯死。像阿拉善盟黑河流域抗旱力強(qiáng)的胡楊林大面積枯死，額濟(jì)納綠洲大面積縮減，都與水土保持不好有關(guān)。

水利部水土保持司焦居仁司長：加快荒漠化地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解水資源緊缺，加強(qiáng)水土保持，注意節(jié)水，保護(hù)地下水等是防治荒漠化及沙塵暴的根本途徑。

國土資源部有關(guān)專家（田地本歸國土部門管理，“一退雙還”加上“退田還湖”政策的實行，原先國土部門管理的田地相應(yīng)地要劃歸林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利部門。對于國土部門來講，這是一件講“奉獻(xiàn)”的事情。）：近年來我國很多地區(qū)狂砍濫伐、非法建設(shè)用地等都與該地區(qū)人口數(shù)量增長過快有關(guān)，為了生存不得不惡性開發(fā)生態(tài)資源，變其他資源為土地資源，當(dāng)然這也同農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重有關(guān)。所以，控制人口才是根本。

國家環(huán)保總局自然保護(hù)司莊國泰副司長：沙塵暴出現(xiàn)不僅僅是一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，而是區(qū)域生態(tài)發(fā)生嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性破壞，嚴(yán)重時稱“區(qū)域性生態(tài)崩潰”，需要進(jìn)行綜合治理。防沙治沙可以引進(jìn)國外評估機(jī)制和先進(jìn)的技術(shù)依托。另外，國家應(yīng)加強(qiáng)政策性調(diào)節(jié)和調(diào)控，改變那種一提治理就是要國家拿錢上項目的做法，可以利用土地優(yōu)惠政策，引進(jìn)外資和民間資金進(jìn)行區(qū)域、小流域治理等，這種辦法在國外很多發(fā)達(dá)國家都進(jìn)行了成功運用。

一直以來，林業(yè)是環(huán)境建設(shè)的主體隊伍?！爸矘湓炝帧币彩恰巴ǔ浴钡囊痪淇谔?。但是，單純的植樹造林從生態(tài)系統(tǒng)上并非完美的一種途徑。因為，生態(tài)建設(shè)是一個完整的體系，環(huán)保的目標(biāo)是一個良性的體系，而非僅僅造林了事。加上各地氣候條件不盡相同，植樹在許多地區(qū)未必是最為科學(xué)的方式。

“喬（木）灌（木）草（木）”結(jié)合是一種科學(xué)的選擇。但是，這些職能卻分散在不同的部門之間：森林歸林業(yè)部門管，草原歸農(nóng)業(yè)部草原處管理，水利部沙棘開發(fā)管理中心又負(fù)責(zé)灌木中沙棘的推廣和種植，職能分割無形中增加了協(xié)調(diào)的難度。同時，分割導(dǎo)致各個部門之間在經(jīng)費爭取、項目立項上暗暗較勁。

部門職能的交叉，是歷史形成的，加上人們的爭政績、爭工作、爭錢的習(xí)慣，這些關(guān)系短期之內(nèi)還難以理清。無論誰是基礎(chǔ)，誰是主導(dǎo)，生態(tài)建設(shè)呼喚規(guī)范，呼喚法制化，正規(guī)化，特別在國家重視，投入大幅增加的情況下，尤為迫切。

國外在治理環(huán)境上的經(jīng)驗，最為突出的一條是，明確政府的職能，并以法律的形式固定化。對于我們來講，發(fā)展過程也是一個認(rèn)識的過程。現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是如何能夠統(tǒng)一認(rèn)識，共同行動，而不是在不斷的較勁或扯皮中延誤時間。正如徐傳早處長在接受記者采訪時所說的，生態(tài)事業(yè)是大家共同的事業(yè)，不是哪一個部門能夠包攬，也不可能包攬得了。

同樣的問題在西部大開發(fā)中也已經(jīng)開始顯出苗頭，一些部門在爭取主導(dǎo)性地位上已經(jīng)是公開出現(xiàn)分歧，比如有基礎(chǔ)設(shè)施先行、生態(tài)先行、能源建設(shè)先行等等不同的口號提出——口號的背后是對各自重要性和利益的自我闡述。

無論怎樣爭論，有一點是大家公認(rèn)的，生態(tài)事業(yè)還是要地方領(lǐng)導(dǎo)重視，重視了，自然會搞好，走過場的話，后患無窮。但地方政府又不是省油的燈，沒有相應(yīng)的體制改革，很難擺平。

軟性的督導(dǎo)

按照我們的制度設(shè)計，行業(yè)部門只是行使行業(yè)管理和技術(shù)指導(dǎo)的職能，不具備行政職能。行政職能歸地方政府行使。比如，三北局給某一地方下了一個指標(biāo)，下?lián)芤欢ǖ馁M用或補(bǔ)助，具體的工作則由地方政府來辦，行業(yè)部門只是進(jìn)行技術(shù)上的指導(dǎo)，以及事后的“督導(dǎo)”（三北局的職能分別為計劃、規(guī)劃、督導(dǎo)、檢查）。但是，這個督導(dǎo)的職能受限于行業(yè)的投入力度。由于林業(yè)建設(shè)不是國家全額投資，僅僅是極少部分的補(bǔ)助，督導(dǎo)起來自然也是腰桿難硬，部門更是沒有別的行政處罰的權(quán)力，只是一個很軟性的督導(dǎo)。加上多年以來，對于地方來講，撥款是正常的，各地只是在一個基數(shù)上稍微浮動，搞好搞壞一個樣，某個地區(qū)因為建設(shè)得不好就減少投入的情況幾乎沒有?！敖o別人錢容易，扣別人的錢難呀!”

三北局就是處于這樣一個雙難的局面，開荒，游牧，開礦等是省里頭的事，自然管不了。而造林計劃很多是上面安排的，僅僅是從這里過一過。不想得罪上面的意思，也得罪不起，許多人情工程、不科學(xué)計劃在所難免。

三北局也曾經(jīng)想過加強(qiáng)這方面的督導(dǎo)職能，規(guī)范林業(yè)建設(shè)中的混亂。但是，由于整體的撥款計劃是由上面制定的，輕易更改不得，得罪不起（他們甚至提及這樣的例子，上面的計劃有時候做得很不認(rèn)真，比如，每年給各省或地區(qū)的撥款數(shù)目加起來比上面定下的總數(shù)還多?。?，而工作需要地方配合，脫離了地方的支持，植樹造林更無從談起，也不好掄起處罰的大棒。最后也是只能你好我好，大家都好。

總之，如何賦予行業(yè)部分管理職能的法律化，強(qiáng)化對任務(wù)的監(jiān)督，是協(xié)調(diào)幾方關(guān)系的關(guān)鍵。

如何走出怪圈

現(xiàn)在在許多地方，植樹造林是政府受累、民眾受罪、四方不討好的事情。由于沒有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，地方也沒有多少積極性。加上一直以來，“等靠要”還是一些地區(qū)生態(tài)建設(shè)中的主流心態(tài)，一味依靠上級撥款，精力很大部分都花在“跑部錢進(jìn)”的環(huán)節(jié)上。比如，三北防護(hù)林工程從上馬開始，一直就為投入到處匯報申請。地方上更是如此。如何走出這種心態(tài)，變被動為主動，在一些地區(qū)和部門是一個需要心理上調(diào)節(jié)的過程。如何走出這個怪圈，更是當(dāng)前局面的一個關(guān)鍵。

其實，隨著人們生態(tài)意識的提高，許多地方的民眾也認(rèn)識到環(huán)境問題同自己的生產(chǎn)生活緊密相連。如何變被動為主動，用時髦的話，變“要我種”為“我要種”，發(fā)動地方和民眾的積極性，需要我們在政策上有所調(diào)整。

據(jù)介紹，在種種林業(yè)政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣”政策。通過這個政策，民眾可以在一些國家無力建設(shè)的地區(qū)自主開發(fā)，所得歸自己所有。這有些類似于農(nóng)業(yè)的承包政策。此外，林業(yè)管理上也不斷改善，以工代賑形式逐漸成為主流。林權(quán)歸于個人，國家負(fù)責(zé)供應(yīng)種苗，種樹對于老百姓來說等于存了一筆錢。回想農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包制，在國家投入沒有太大提高下，通過生產(chǎn)關(guān)系改變帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力飛躍，可以想像，在政策調(diào)整上，我們還有足夠的空間，使林業(yè)建設(shè)走出怪圈。

假如能夠充分調(diào)動起農(nóng)民的積極性，加上地方政府這一塊，把植樹造林不再當(dāng)成一個包袱，或者，不再是以此為借口向上要錢或貸款的理由時，我們的生態(tài)事業(yè)才會走上良性發(fā)展之路?！?/p>