“都市圈”建設模式與中國空間經濟組織創(chuàng)新

一、問題的提出

所謂都市圈，是一種以其高密度的城市和一定門檻規(guī)模的人口以及巨大的城市體系區(qū)別于其他地區(qū)和其他城市類型的空間組織。根據日本的經驗，都市圈一般具有以下特征：1由一個或二到三個人口在200萬以上的特大城市作為中心城市，中心城市的國內生產總值一般可占到圈內的1/3到一半以上，是整個城市體系的中心與樞紐；2環(huán)繞中心城市，都市圈內的大中小城市基本呈圈層狀結構布局，并且等級規(guī)模體系相對合理；3都市圈與都市圈之間的經濟發(fā)展具有相對獨立性，但都市圈內各城市間的分工與合作非常密切，并且都市圈內的產業(yè)結構是綜合的、多元的和開放的，具有較強的創(chuàng)新能力和結構轉換能力以及國際市場競爭能力；4都市圈內具有密集的基礎設施網絡，且以中心城市為核心，向外延伸。

關于中國都市圈建設模式的基本設想，幾年前就已有人提出。如楊建榮先生在“論中國崛起世界級大城市的條件與構想”一文中，從“諸侯經濟”、地區(qū)差距和就業(yè)壓力這三個中國城市化發(fā)展面臨的特殊環(huán)境出發(fā)，認為都市圈是中國城市化最有效率和效益、最切合實際的模式。通過組建若干個都市圈，可實現(xiàn)中國社會經濟發(fā)展在空間上的多極帶動，提高城市化的效率和經濟增長的效益；都市圈能充分發(fā)揮大中小城市的作用，使其合理分工，協(xié)調發(fā)展；構建都市圈是中國的戰(zhàn)略抉擇，有利于社會主義市場建設和促進地區(qū)之間共同發(fā)展。據此，他提出了八大都市圈的戰(zhàn)略構想：以上海為中心，南京、杭州為次中心的上海都市圈；以廣州、香港為中心的珠江三角洲都市圈；以天津、北京為中心的環(huán)渤海都市圈；以沈陽、大連、哈爾濱、長春為中心的東北都市圈；以武漢為中心的長江中游都市圈；以重慶、成都為中心的長江上游都市圈；以西安為中心的關中平原都市圈；以貴陽為中心的貴州高原都市圈[1]。

1995年9月，中國（海南）改革發(fā)展研究院、南京大學和南京市人民政府在南京聯(lián)合舉行“中國區(qū)域經濟與社會發(fā)展研討會”，有些學者根據中國區(qū)域發(fā)展的不平衡與行政分割現(xiàn)象，分析指出：區(qū)域共同發(fā)展是中國區(qū)域經濟研究的一個重大課題，其重要途徑是建筑都市圈，如長江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈、環(huán)渤海都市圈。并且認為，原有的行政性地區(qū)分割阻礙了協(xié)作的有效開展，而建構社會主義市場經濟體制，迫切需要形成統(tǒng)一的市場，建構都市圈的經濟意義主要是建構共同市場[2]。

隨后，中國國家計委經濟研究所課題組對都市圈這種空間組織形式在中國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略中的地位與作用進行了較為詳細的研究。他們首先從研究中國區(qū)域經濟的歷史沿革與現(xiàn)狀特點出發(fā)，指出中國區(qū)域經濟結構的顯著特征是“東輕西重、南輕北重”，在交通運輸量上，中國省際經濟交流占近1/3，這充分說明中國經濟發(fā)展的空間結構存在著全國分工關系。然后對美日兩國的區(qū)域結構模式進行了比較分析，發(fā)現(xiàn)美國由于國土和平原面積遼闊，可以采取全國大分工式的區(qū)域布局模式和以中小城市為主的城市化道路，而日本由于國土狹窄，平原面積少，只能采取“都市圈”式的區(qū)域布局模式，即在國內的主要平原地帶，布局三套相對獨立的產業(yè)體系，及以大中城市為主的城市化道路。在此基礎上，他們分析認為，中國國情決定了中國的區(qū)域經濟戰(zhàn)略取向，只能是參考日本的“都市圈”模式對現(xiàn)存的區(qū)域經濟結構進行重組，并提出到2010年在中國建立“九大都市圈”的設想[3]。

以上關于都市圈建設模式的一些基本設想，雖然提出問題的角度各異，但最后得出來的觀點與結論卻基本相同，即都認為采用“都市圈”的建設方式是一種適合中國國情的發(fā)展模式。筆者認為，如果把“都市圈”作為中國未來的一種空間經濟組織創(chuàng)新模式，那么對中國今后一段時期內的一些重大社會經濟關系的整合也具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、“都市圈”建設模式與中國地區(qū)產業(yè)結構調整

改革開放以來，地區(qū)產業(yè)結構趨同一直是一個爭論不休的問題，因為結構趨同必然意味著“重復建設”，而重復建設又往往和資源浪費、內耗競爭等問題聯(lián)系在一起，這是人們所不愿意看到的一面。但對中國這樣一個國土遼闊、人口眾多的大國來說，不可能只布局一座鋼鐵廠、乙烯廠和汽車廠，必要的重復建設肯定需要。因此，在如何對待地區(qū)產業(yè)結構趨同這個問題上，關鍵是一個空間界定問題，也就是應該把結構趨同限制在多大的地域空間范圍內。在中國，地區(qū)產業(yè)結構趨同的主線是在以省（區(qū)）域經濟為單位的背景下展開的。近幾年來，結構趨同的一個突出問題是開始延伸到主導產業(yè)選擇這個更高層次上。例如，“九五”計劃確定汽車工業(yè)為中國的支柱產業(yè)，而以汽車工業(yè)為地區(qū)支柱產業(yè)之一來規(guī)劃省區(qū)經濟發(fā)展的?。ㄊ?、區(qū)）竟達20多個。實踐證明，中國的省域經濟無論在面積上還是在資源結構上都不具備作為獨立經濟單元的條件，以省區(qū)為單位搞獨立經濟體系建設不僅在歷史上（如大躍進時期和文革期間）造成嚴重后遺癥，而且也為目前中國國力所不允許。因此，以省區(qū)為單位的結構趨同（包括省以下）顯然是一種不合理的趨同。

筆者認為，解決這個問題的較好辦法就是借鑒日本的經驗，采用“都市圈”這種空間組織形式在中國組建若干個（8～10個）都市圈，作為安排未來中國地區(qū)之間合理分工與布局的總體框架。不同的“都市圈”具有相對獨立性，相互之間的結構趨同屬于合理范圍，而“都市圈”內部則嚴格遵循分工與協(xié)作原則， 任何不必要的重復建設都應禁止。日本三大都市圈之間的制造業(yè)結構就是一個逐漸趨同和整合的過程（如表1），三大都市圈具有較強獨立性，而每一個都市圈內城市的分工與合作則非常密切。由于都市圈這種組織形式給出了一個相對合理的有關地區(qū)產業(yè)結構安排的空間界定標準，因而也就為我們提供了一個相對明確的地區(qū)之間利益關系整合邊界，從而有利于規(guī)范各級地方政府的經濟行為。另外，對中國區(qū)域經濟政策（尤其是區(qū)域分工政策）的制訂，無疑也解決了一個空間組織體系設計的難題。這些都將對中國今后一個較長時期內，如何避免地區(qū)之間的行政分割和產業(yè)結構不合理趨同產生積極的影響。

三、“都市圈”建設模式與中國未來國民經濟的宏觀區(qū)域調控

“都市圈”這種空間組織形式，還可以為中國未來國民經濟分級分區(qū)調控體系的建立提供一種有效的組織載體。長期以來，按現(xiàn)行“中央——省區(qū)”兩級調控體系來調控中國的地區(qū)經濟，被認為是強化中國“行政區(qū)經濟”運行的一個重要體制因素。而改革現(xiàn)有這種調控模式并逐步過渡到“經濟區(qū)”調控模式雖然作為一個方向得到認可[4]，但至今仍沒有具體的、可操作的方案。因為經濟區(qū)本身就是一個內涵十分豐富的復合概念。理論上所探討的那種理想或發(fā)育成熟的“經濟區(qū)”，在中國可以說還沒有一個區(qū)域真正符合要求，即使像長江三角洲這樣的地區(qū)。因此，擺在我們面前的一件重要事情，就是如何把“經濟區(qū)”這種調控模式具體化并深化為具有可操作性的方案設想。筆者認為，“都市圈”模式正好體現(xiàn)了這樣一種思路。

動態(tài)地看，我們完全可以把“都市圈”這種空間組織看作是一個成熟“經濟區(qū)”在某一階段的一種表現(xiàn)形式，因而它本身就內含了“經濟區(qū)”這種調控模式的思想，但卻比抽象的“經濟區(qū)”概念更為具體。更重要的是，與傳統(tǒng)的通過經濟區(qū)劃方式來劃分經濟區(qū)方案相比，“都市圈”調控方案的可操作性更強。在中國，傳統(tǒng)的經濟區(qū)劃原則中比較強調地域完整性和分區(qū)體系的全覆蓋性，為照顧到地域上的完整性，往往會忽略地域之間的內在關聯(lián)性；而為了保證分區(qū)體系的全覆蓋性，一些區(qū)劃方案有時卻成了行政區(qū)之間的勉強“拼盤”。所謂環(huán)渤海經濟區(qū)就是一個典型的例子，這個表面上看起來是一個完整的地理單元，其內在關聯(lián)卻值得進一步推敲。如遼寧的省際經濟交流只有10％是在京、津、冀、魯四省市，而山東與京、津、冀、遼四省市的省際經濟交流還不到12％[5]。所以改革開放以來，中國雖然提出了不少經濟區(qū)劃方案，但大都只有認識意義，并沒有真正納入國家的區(qū)域管理體系，其實際指導意義和操作性自然受到懷疑。如果換一種思路，即按照“都市圈”的設想來構筑中國宏觀經濟的分級分區(qū)調控體系，則在很大程度上可以克服上述弊端。一方面，都市圈的組建不必考慮地域上的全覆蓋，有些地區(qū)視具體情況可暫時“游離”于都市圈外圍（如日本也有一些地區(qū)未加盟到三大都市圈的行列），這就避免了盲目的地區(qū)組合以及“拼盤”行為；另一方面，完全根據城市化、工業(yè)化的內在規(guī)律組建起來的都市圈，由于目標、地位以及地區(qū)之間關系的定位相對明確，因而在組織認同、內聚力和組織效率等方面明顯優(yōu)于“經濟區(qū)”的其他組織表現(xiàn)形式，這就從根本上保證了都市圈作為中央政府調控對象的較強的可操作性。

四、“都市圈”建設模式與中國未來行政區(qū)劃體制改革

從長遠觀點看，都市圈建設模式這種設想可以和未來中國行政區(qū)劃體制的改革，特別是高層政區(qū)的一些改革設想有機銜接起來，從而推動中國區(qū)劃體制改革這個敏感問題的深化，因而具有深遠的戰(zhàn)略意義。近幾年來，在有關中國行政區(qū)劃體制改革的設想當中，“省區(qū)劃小”無疑是個較為引人注目的提議。綜合起來，主張“省區(qū)劃小”這種觀點所持的主要依據大致有以下幾個：1從歷史角度分析，認為始于元朝的省制，在當時為了滿足中央集權統(tǒng)治和防止軍閥割據的需要，省界的劃分人為地突破了“山川形便”，割裂了經濟區(qū)域內部的客觀經濟聯(lián)系，以后各代不僅沒有改變反而加劇了這種狀況，嚴重影響了經濟發(fā)展；2從橫向比較看，美國國土面積小于中國卻還分成50個州，而中國國土面積大于美國但作為一級政區(qū)的省、市、自治區(qū)、特別行政區(qū)卻只有32個（含香港、臺灣但不含澳門），使得中國大多數省區(qū)范圍過大；3從現(xiàn)實角度看，中國地區(qū)一級行政建制的存在尤其是市管縣體制的實施帶來的矛盾較多，為了減少區(qū)劃層次，必須改革現(xiàn)行“地區(qū)”體制，逐步過渡到“省管縣分等制”[6]這種新型體制上，但目前中國省區(qū)范圍過大所帶市縣過多，影響了這種新體制的實施，如果省區(qū)劃小則可以解決這個矛盾；4從未來發(fā)展趨勢分析，普及地方自治是一個歷史性潮流，對中國來說，確定適當的地方建制為自治體法人，是城市化、市場化、民主化的現(xiàn)實而又迫切的要求，但如果以省為地方自治單位，其規(guī)模超過國外大多數中等國家，具有許多不可知的因素和相當大的風險[7]。

應該說，上述幾個方面在理論上是頗有說服力的，“省區(qū)劃小”設想僅就其理論意義必要性顯而易見。然而，一旦涉及具體操作，“省區(qū)劃小”就畢竟不是一件輕而易舉的事，因為會遇到許多難以想象的障礙。如中國大多數省份已經有幾百年的悠久歷史，省籍本身已經具有一種人文價值，給予人們一種無形的凝聚力，要改變這種思想意識和價值觀念決非易事。不過筆者認為，最大的障礙還是來自于中國的省區(qū)是第一級政區(qū)的緣故。歷史經驗表明，歷代統(tǒng)治者對于高層政區(qū)特別是一級政區(qū)的改革都非常謹慎，因為它關系到國家的統(tǒng)一和分裂問題。在今天，中國作為一個單一制國家與聯(lián)邦制國家實施高度地方自治制度不同，如果作為一級政區(qū)的省區(qū)數量過多，本身就增加了中央政府的控制難度，再加上地方自治問題一旦沒有處理好，地方分立的危險性并非絕對不存在。這無疑是中央政府必須顧慮到的一個因素。事實上，在現(xiàn)行分權體制下，中國的省區(qū)是中央政府向地方分權的主要對象，盡管目前的省區(qū)不是一個地方自治體，但省級政府已經擁有相當廣泛的地方自治權。照此發(fā)展下去，如果使省成為一級自治單位，那么正如上面所說的由于規(guī)模過大具有許多不可知因素和較大風險；而如果劃小省區(qū)使其成為一級自治單位，那么同時作為第一級政區(qū)和地方自治單位的省區(qū)雖然規(guī)模縮小但數量過多，同樣存在中央政府不易控制的風險，這就會使中央政府陷入一種兩難境地。另外，在中國中央政府向地方政府分權過程中，省級政府應該說是最大利益獲得者，從而形成一種十分突出的以省為單位的地區(qū)既得利益格局。一旦重劃省區(qū)，勢必牽涉既得利益調整，不僅難度大，而且涉及面廣，甚至影響安定團結，這往往也是中央政府所不愿面對的。以上幾個方面因素的存在，使得中央政府對于“省區(qū)劃小”這種高層政區(qū)的改革不會輕易作出決策，特別是在上述風險因素沒有解除和拿出具體可操作的方案之前。改革開放以來中國行政區(qū)劃改革的實際動作，主要以“地區(qū)”和縣級政區(qū)體制調整為主，從一個側面說明了這個問題。因此，筆者認為，“省區(qū)劃小”盡管理論上十分必要，但在現(xiàn)行區(qū)劃體制格局下，至少在近期內進行大規(guī)模的省區(qū)劃小（不排除個別地區(qū)，如海南省和重慶直轄市的設立）不具可行性，因為它作為第一級政區(qū)的改革風險成本較大而很難得到中央政府的全力支持。

按照上面邏輯推理，不妨假設：如果未來中國在中央與省之間再設立一級政區(qū)，把現(xiàn)行省級政區(qū)變?yōu)槎壵^(qū)，那么就可大大降低其改革的風險成本，掃除“省區(qū)劃小”的最大障礙，進而有可能促成這項改革工程的順利實施以及改革目標的早日實現(xiàn)?，F(xiàn)在看來，上述假設是否成立，在很大程度上就取決于“都市圈”建設這種模式能否成功實施。在今后一段時期內，如果我們能夠成功地在中國組建起8～10個都市圈，那么這8～10個都市圈就可能發(fā)展成為介于中國中央與省之間的一級大行政區(qū)。理由是：既然每個都市圈都是按照建設一套相對獨立的制造業(yè)體系來設想的，就應該根據這個目標和現(xiàn)有基礎對圈內的產業(yè)結構進行填平補齊[8]。為了做好這項工作，對都市圈給予必要的體制保證理所當然，尤其是要讓都市圈擁有相當的規(guī)劃、建設及管理權限。為此，把原屬各省的經濟權限有選擇地逐步上收到都市圈一級也是必然的。這樣，隨著都市圈管理權限的不斷增大，原有省區(qū)經濟管理權限逐步削弱，甚至可以考慮把省的職能主要轉向農業(yè)、基礎設施、文教衛(wèi)生等方面的管理。如此發(fā)展下去，都市圈的實體化勢在必然，而其作為一級政權存在也就“水到渠成”。中國歷代“高層政區(qū)由虛向實轉化的規(guī)律”[9]有力地佐證了這一點。毫無疑問，在都市圈成為中國的一級介于中央與省之間的正式政區(qū)之后，現(xiàn)有絕大多數省區(qū)就其規(guī)模而論，作為都市圈內的功能單元顯然太大。這時，再按照功能分異以及行政區(qū)與經濟區(qū)的整合要求把都市圈內的省區(qū)劃小，既十分必要，也不存在上面所說的“政治風險”。同時，由于省區(qū)經濟管理權限上收以及職能轉換，還大大減少了省區(qū)劃小過程中的利益協(xié)調難度。因此，有理由這樣認為，中國未來的行政區(qū)劃改革如果把它與都市圈建設構想有機結合起來，不僅有利于推動行政區(qū)劃本身改革工作的深化，而且有利于行政區(qū)與經濟區(qū)的關系從上到下統(tǒng)一起來，從而為中國最終解決行政區(qū)與經濟區(qū)的分歧與矛盾找到一個很好的出路。

當然，必須指出的是，上面所探討的都是著眼于一種長遠觀點而得出來的結論。實現(xiàn)“都市圈”的政區(qū)定位目標，決不可能是一件短期內可以做到的事情。在這種情況下，基于協(xié)調都市圈內各行政區(qū)政府行為的需要，綜合借鑒類似于西方發(fā)達國家一些大都市區(qū)行政組織與管理的經驗，先行建立一種負責跨界職能的都市圈聯(lián)合政府（非跨界職能仍保留于都市圈內各行政區(qū)政府），并輔之于一定數量的松散協(xié)調機構（非政府機構），就成為一種必要的過渡性組織措施。所謂跨界職能，就是負責跨越行政界線或功能區(qū)界線的公共服務的生產和提供，如港口和機場等公共交通、大型水利工程、大江大河的整治、生態(tài)環(huán)境保護等。把跨界職能劃歸都市圈聯(lián)合政府負責，一方面可獲得更大的規(guī)模追加效益，另一方面也可以盡量避免都市圈內不必要的重復建設，做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局。都市圈聯(lián)合政府的建立，可以在一定程度上緩解因行政區(qū)與經濟區(qū)界線暫時無法統(tǒng)一而產生的行政要素與經濟成份的沖突，有利于行政區(qū)與經濟區(qū)關系的協(xié)調。此外，松散協(xié)調機構的存在，也有利于公民對公共政策制訂的參與和監(jiān)督，進而減少經濟運行中的過量行政干預和決策中的長官意識與政策失誤。

（作者單位：華東師范大學城市與區(qū)域發(fā)展研究所）

注釋：

[1]楊建榮：“論中國崛起世界級大城市的條件與構想”，《財經研究》 1995年第6期。

[2]朱華友：“轉型時期的區(qū)域經濟發(fā)展——中國區(qū)域經濟與社會發(fā)展研討會綜述”，《人民日報》1995年9月27日。

[3][5]國家計委經濟研究所課題組，“中國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略研究”，《管理世界》 1996年第4期。

[4]嚴重敏、周克瑜：“關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃若干問題的思考”，《經濟地理》 1995.No.4。

[6]劉君德等，“江蘇省蘇錫常地區(qū)行政區(qū)劃改革研究綜合報告”，1992年。

[7]華偉等：“中國行政區(qū)劃改革的初步構想”，《戰(zhàn)略與管理》1997年第6期。

[9]劉君德、周克瑜等：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，華東師范大學出版社1996年版，第56頁。