戰(zhàn)國時(shí)期中央與地方關(guān)系簡論

周書燦、陳曉東

戰(zhàn)國時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)關(guān)系、階級(jí)關(guān)系的變化，中央集權(quán)制出現(xiàn)。郡縣制的確立，使得西周、春秋以來以宗法分封為特點(diǎn)的中央和地方的政治組織最終退出了歷史舞臺(tái)。在新的形勢下，新的官僚制度代替了以往的貴族世卿世祿制，各大諸侯國也分別建立起中央集權(quán)制的政治體制。戰(zhàn)國時(shí)期中央集權(quán)國家的地方行政組織是郡、縣，郡、縣的行政和軍事權(quán)力都控制在國君手里，國君直接任命郡、縣長官并加以考核?？h以下有鄉(xiāng)、里、聚(村落)或連、閭等基層組織。戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)從國到郡，從郡到縣，從縣到鄉(xiāng)有系統(tǒng)地分布到每一個(gè)角落，層層控制著整個(gè)國家。

1笨?、县相统?quán)集于君。

戰(zhàn)國時(shí)期以郡統(tǒng)縣的行政管理體制在各諸侯國內(nèi)得以逐步確立，大大便利了國君的集中統(tǒng)治。在郡縣制政體下，國君直接任免郡、縣長官，郡守、縣令對(duì)所在郡、縣只有管理權(quán)，沒有所有權(quán)，郡、縣的軍事和行政權(quán)力實(shí)際上也都控制在國君手里。官僚制度建立后，不再用封邑作為官祿，俸祿制度的推行，大大便利了國君對(duì)各級(jí)地方官吏的隨時(shí)任免和選拔。在行政管理方面，年終考績的上計(jì)制度已經(jīng)創(chuàng)立，《荀子·王霸》說：“歲終奉其成功，以效于君。當(dāng)則可，不當(dāng)則廢?！鄙嫌?jì)的范圍頗為廣泛，包括倉庫存糧數(shù)字、墾田和賦稅數(shù)目、戶口情況及治安等。《商君書·禁使篇》說：“十二月而計(jì)書已定，事以一歲別計(jì)，而主以一聽?！泵磕曛醒氲闹匾倮艉偷胤介L官，必須把一年內(nèi)各種預(yù)算數(shù)字寫在木券上，送到國君那里去，國君把券剖分為二，由國君執(zhí)右券，臣下執(zhí)左券。這樣，國君便可操右券來責(zé)成各級(jí)地方官吏，到了年終，各級(jí)地方官吏必須到國君那里去報(bào)核。上計(jì)時(shí)，由國君親自考核，或由丞相協(xié)助考核，國君可以對(duì)考核成績不佳的各級(jí)地方官吏當(dāng)場收璽免職。在考績地方官吏的同時(shí)，各國還建立了一整套自上而下的視察和監(jiān)察地方行政的制度。國君、相國、郡守都必須經(jīng)常到其所屬的縣巡視和考察，叫做“行縣”。《戰(zhàn)國策·趙策二》載，趙武靈王“始行縣，過番吾”。又如《史記·范睢列傳》載，秦相魏冉“東行縣邑”。國君、丞相、郡守到其所屬縣進(jìn)行巡視和考察，具有考核地方民政和了解民情的作用①。與此同時(shí)，戰(zhàn)國時(shí)期各國政府在中央和地方設(shè)置御史之職。御史由國君直接派遣委任，具有秘書兼監(jiān)察性質(zhì)②。國君派遣御史監(jiān)掌郡縣，對(duì)于加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，無疑具有一定的積極作用。

在郡縣制政體和新的官僚制度下，國君的權(quán)力大為加強(qiáng)，中央對(duì)地方的行政統(tǒng)轄更為嚴(yán)格。春秋、戰(zhàn)國之際，剛剛孕育和成長起來的中央集權(quán)制的政治體制，迄戰(zhàn)國時(shí)代逐步走向成熟和完善，然而，另一方面，舊的封君制度依然存在。如齊泯王“即位三年，而封田嬰于薛”③。以后，其子田文“代立于薛，是為孟嘗君”④?！捌皆嘹w惠文王及孝成王，三去相，三復(fù)位，封于東武城”⑤。魏安矨王即位，封公子無忌為信陵君⑥。楚考烈王元年，“以黃歇為相，封為春申君，賜淮北地十二縣”⑦。也有大臣立功而受封者，如“衛(wèi)鞅既破魏還，秦封之於、商十五邑，號(hào)為商君”⑧。秦國“封魏NFDD4Ｓ陴Γ復(fù)益封陶，號(hào)曰穰侯”⑨。燕昭王“封樂毅于昌國，號(hào)為昌國君”⑩。不過，戰(zhàn)國時(shí)期的封君，多半所居土地偏狹，而且大多徒有虛名。許多封君在封邑內(nèi)無統(tǒng)治權(quán)，有的諸侯國國君派遣相國或郡守直接到封邑內(nèi)進(jìn)行治理。許多封君不能長期世襲，三晉、齊、秦等國所封的功臣，很少是世襲的，所封的宗室，只有魏的安陵君、齊的孟嘗君、趙的平原君出于世襲⑾，其余也不見世襲，他們大多僅是食租稅若干戶而已。封君在封邑內(nèi)必須奉行國家統(tǒng)一的法令，封君的封邑亦有被收回的可能，如趙“武陽君鄭安平死，收其地”⑿。楚悼王時(shí)封的陽城君與群臣在楚悼王去世時(shí)，在喪所圍攻吳起，射中王尸?！扒G罪之，陽城君走，荊收其國”⒀。由此可知，戰(zhàn)國時(shí)代的封君，同西周時(shí)代分封的世襲諸侯和春秋時(shí)期諸侯分封的卿大夫，確有著實(shí)質(zhì)性的差異。尤其隨著各諸侯國政治改革不斷深入，諸侯國內(nèi)中央集權(quán)制的政治體制日漸完善和成熟，在此歷史背景下，各諸侯國均注意到要取消封君的世襲特權(quán)。楚國吳起變法時(shí)主張“使封君子孫，三世而收爵祿”⒁。秦國衛(wèi)鞅變法時(shí)，普遍建立郡縣之制，使封君的封邑遭到很大的破壞。秦王政執(zhí)政后，繼續(xù)推行衛(wèi)鞅以來的法制，只分封功臣，而不分封宗室子弟。迄秦統(tǒng)一六國，奉行“無尺土之封，不立子弟為王”⒂“子弟為匹夫”⒃的方針，只有在統(tǒng)一六國過程中有大功的將軍才能封侯。至此，西周、春秋以來的分封制的殘余，在新的歷史背景下被掃蕩殆盡。因此，從戰(zhàn)國時(shí)期政治發(fā)展的總趨勢看，封君在新型國家政治生活中所發(fā)揮的作用及其產(chǎn)生的影響日趨衰微。

2蹦謔防聿疲賦入府庫。

戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國相繼建立了財(cái)、賦管理機(jī)構(gòu)。秦、趙兩國的內(nèi)史和韓國的少府、秦國的少內(nèi)就是這樣性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。秦國、趙國的內(nèi)史之職總管全國的田租收入，云夢出土的《秦律》中的《倉律》規(guī)定：“入禾稼、芻、高禾，輒為辬籍，上內(nèi)史?！边@表明，征收田租所得的糧草、禾稈，必須立即登記，入倉庫帳簿，上報(bào)內(nèi)史。趙國烈侯由于徐越主張“節(jié)財(cái)簡用，察度功德”，任命其為內(nèi)史⒄，顯然是因?yàn)閮?nèi)史總管國家財(cái)政。在秦國，內(nèi)史之下有大內(nèi)，另有少內(nèi)，又稱少府。內(nèi)史主管田租，少府主管口賦和鹽鐵之利，少府所收的手工業(yè)稅，主要是“山澤之稅”、“鹽鐵之利”⒅。衛(wèi)鞅變法時(shí)主張“一山澤”⒆，即由國家統(tǒng)一管理山澤之利。少府所征的商業(yè)稅主要是市稅，或稱市租，這不僅是國君的私人收入，而且也是封君和將相等的私人收入。而在楚國，稅收則歸政府及國君個(gè)人所有。鄂君啟節(jié)銘文中規(guī)定：“女(如)載牛馬羊臺(tái)(以)出內(nèi)(入)關(guān)，則征于大NFDD5(府)，毋政(征)于關(guān)?！笨梢姡蟾侵睂儆趪亩愂諜C(jī)構(gòu)。一般貨物經(jīng)過關(guān)卡則須向關(guān)卡納稅，關(guān)卡的稅收，應(yīng)該屬于政府的財(cái)政收入，而大府所得稅收，則屬于國君私人收入⒇。以上機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在一定程度上便利了國君對(duì)地方財(cái)政、稅收等權(quán)力的控制和管理，也為中央集權(quán)的政治體制的逐步鞏固與完善奠定了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3斃聳勘患祝必會(huì)王符。

戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國已建立了發(fā)兵用符的制度。當(dāng)時(shí)的符作伏虎形，上有銘文，分為兩半，底有合榫，右半存在國君處，左半發(fā)給將領(lǐng)。調(diào)發(fā)軍隊(duì)時(shí)，必須有存在國王處的右半個(gè)虎符來會(huì)合，作為憑信，否則，就不能調(diào)發(fā)軍隊(duì)。史載，魏信陵君就是首先竊取存在魏王處的半個(gè)虎符并假造命令，從而奪取晉鄙所帶軍隊(duì)的指揮權(quán)前往救趙21。秦國亦有此制，《秦漢金文錄》著錄中有新荅虎符錯(cuò)金銘文：“甲兵之符，右才(在)王，左才(在)新荅。凡興士被甲，用兵五十人以上，必會(huì)王符，乃敢行之；燔燧事，雖母(毋)會(huì)符，行醫(yī)殳(也)?！睋?jù)王國維先生考證，“此符當(dāng)為秦并天下前二三十年間物也”22。這種“興士被甲，必會(huì)王符”的制度一直被沿襲下來。上虞羅氏藏陽陵銅虎符，金錯(cuò)篆書，文各十二，曰：“甲兵之符，右在皇帝，左在陽陵?！蓖鯂S先生以為其“實(shí)秦虎符也”23。有了這種發(fā)兵用符的制度，中央及地方軍隊(duì)的調(diào)遣權(quán)就全部集中于國君一人之手了。お

總之，在郡縣制政體下，伴隨著諸侯國國君權(quán)力的加強(qiáng)與集中，新型國家內(nèi)部中央與地方關(guān)系得到不斷成長，而中央集權(quán)制政治體制的逐步鞏固與完善，使得戰(zhàn)國時(shí)期各諸侯國內(nèi)部中央與地方關(guān)系不斷呈現(xiàn)出新的時(shí)代特色。

首先，從相對(duì)分權(quán)走向集權(quán)。西周、春秋時(shí)期，由于諸侯國及封邑的存在，使得西周天子及春秋時(shí)代國君的權(quán)力在一定程度上受到干擾與制約，而諸侯與封君自身政治、經(jīng)濟(jì)、軍事力量的升降沉浮，則隨時(shí)可能對(duì)西周、春秋時(shí)期的國家政治生活產(chǎn)生頗為深刻的影響。西周晚期及春秋年間，隨著宗法制原則由開始動(dòng)搖到漸趨瓦解，以下犯上的現(xiàn)象屢見不鮮。這表明，西周、春秋時(shí)期，在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，宗法分封制政體下的封建國家仍然處于相對(duì)分權(quán)的階段。戰(zhàn)國時(shí)期后，隨著郡縣制取代分封制，以及新的官僚制度取代西周、春秋以來的世卿世祿制度，使得不同時(shí)期中央政府與地方政權(quán)之間的關(guān)系不斷從量變到質(zhì)變，而最終呈現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性的差異。其中，最突出的表現(xiàn)，即中央集權(quán)的政治體制由初步建立到逐步成熟與完善，并最終迫使各國諸侯相對(duì)分權(quán)制的政權(quán)模式徹底退出了歷史舞臺(tái)。

其次，在郡縣制政體下，各種制度漸趨劃一。殷商時(shí)期的外服之制與西周時(shí)期的畿服之制在捍衛(wèi)殷商、西周最高統(tǒng)治者至尊的天下共主地位，以及從松散到逐步加強(qiáng)的商、周國家等級(jí)秩序方面，無疑發(fā)揮過頗多積極的作用。然而，殷商、西周國家政治發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出的諸多方面的原始性及不穩(wěn)定性因素，則難以使后世學(xué)者理想化的畿服之制，在殷商、西周時(shí)期完全付諸實(shí)踐，這又常常使得殷商、西周王朝與四土諸侯之間的關(guān)系呈現(xiàn)出更多的復(fù)雜性。然而，伴隨戰(zhàn)國時(shí)期郡縣制的日漸確立，并逐步在各國推行，使得商周以來體現(xiàn)中央政府與地方政權(quán)之間關(guān)系的種種制度漸趨劃一。這種新型國家內(nèi)部頗為整齊劃一的中央與地方關(guān)系的孕育與發(fā)展，無疑為秦漢時(shí)期天下一統(tǒng)局面的到來，創(chuàng)造了諸多的有利條件。

第三，自上而下的各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)的建立，使得中央政府有效地對(duì)各級(jí)地方組織行使管轄權(quán)，從而建立起以國君為核心的層層統(tǒng)屬的行政管理體制，并且對(duì)后世產(chǎn)生了頗為深遠(yuǎn)的影響。西周封國雖然已孕育了早期政區(qū)的雛形，但它畢竟同以分民而不分土為特征的行政區(qū)劃有著實(shí)質(zhì)性的差別。因此，在以郡縣制為政體的新的歷史條件下，中央政府對(duì)地方的行政管轄得到空前的加強(qiáng)，地方政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性受到最大限度的制約，從而有效地根除了地方割據(jù)的社會(huì)基礎(chǔ)，這對(duì)建立統(tǒng)一的中央集權(quán)的國家政治體制，具有決定性的意義。

①楊寬：《戰(zhàn)國史》(增訂本)，上海人民出版社1998年版，第219、239頁。

②參見楊寬：《戰(zhàn)國秦漢的監(jiān)察和視察地方制度》。《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》1982年第2期。

③④《史記·孟嘗君列傳》。

⑤《史記·平原君虞卿列傳》。

⑥《史記·魏公子列傳》。

⑦《史記·春申君列傳》。

⑧《史記·商君列傳》。

⑨《史記·穰侯列傳》。

⑩《史記·樂毅列傳》。

⑿史記·趙世家》。

⒀《呂氏春秋·離欲覽·上德》。

⒁《韓非子·和氏》。

⒂《史記·李斯列傳》。

⒃《史記·秦始皇本紀(jì)》。

⒅《鹽鐵論·非鞅》。

⒆《商君書·墾令篇》。

22《觀堂集林·秦新荅虎符跋》，中華書局1984年版。

23《觀堂集林·秦陽陵虎符跋》，中華書局1984年版。

(作者單位：河北師范大學(xué)歷史系ず穎輩字菔械詼中學(xué))ぴ鶉偽嗉：倪金榮