保護(hù)耕地就是保護(hù)生命線——訪建設(shè)部副部長(zhǎng)、國(guó)家土家管理局局長(zhǎng)鄒玉川

記者:近年來(lái)我們注意到,隨著城市體積的不斷膨脹,郊區(qū)離我們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn),很多以往豐饒的農(nóng)地如今都被磚頭水泥占據(jù)。眾所周知,我國(guó)人多地少,用占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口。這固然說(shuō)明我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了令世人矚目的成績(jī),是不是同時(shí)表明我國(guó)土地資源狀況不容樂(lè)觀?

鄒玉川:我國(guó)國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里,但由于可利用土地很少,加上人口眾多,我國(guó)土地資源相對(duì)貧乏,特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)耕地面積約為14.3億畝,人均耕地不到1.2畝,不及世界平均水平的1/3。全國(guó)已有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線,其中有463個(gè)縣低于0.5畝。同時(shí),我國(guó)耕地總體水平也很低。1995年糧食單產(chǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比,相差100公斤左右。全國(guó)有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。耕地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)問(wèn)題。在糧食單產(chǎn)不可能得以大幅度提高的今天,糧食總產(chǎn)量很大程度上取決于耕地的數(shù)量和質(zhì)量。但從近年來(lái)的情況看,我國(guó)耕地減少的勢(shì)頭仍然很猛,已在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。耕地減少有兩種情況,一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀;一是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用,由于它有不可逆性,一旦占用很難恢復(fù),很容易造成耕地的永久性流失。

1986~1995年間,全國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用和災(zāi)害毀損耕地7000多萬(wàn)畝,這一數(shù)量基本上能與同期開發(fā)復(fù)墾增加的耕地相抵。而非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用7500萬(wàn)畝,平均每年占用750萬(wàn)畝左右。

建設(shè)需要用地,這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的,但有些開發(fā)是盲目的。有的地區(qū)熱衷于城鎮(zhèn)升格,城市用地規(guī)模急劇擴(kuò)張。據(jù)專家對(duì)全國(guó)31個(gè)特大城市衛(wèi)星遙感資料的判讀和量算,1986~1995年,城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)展都在60%以上,其中不少城市占地成倍增長(zhǎng)。這種擴(kuò)展絕大部分占用的是良田菜地。同時(shí),全國(guó)共興辦開發(fā)區(qū)2800多個(gè),起步區(qū)1100萬(wàn)畝,78%的開發(fā)區(qū)未經(jīng)省、國(guó)家批準(zhǔn),屬市、縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行設(shè)立,占用大量耕地。另外,農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)分散,用地超標(biāo)。目前全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地高達(dá)190平方米,多占土地5100多萬(wàn)畝。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)圈大院和公路沿線亂搭亂建路邊店,也占用了大量耕地。

“一要吃飯,二要建設(shè)”的要求在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上是統(tǒng)一的,而在土地利用和配置上卻是矛盾的,妥善解決這一矛盾的關(guān)鍵是要加強(qiáng)土地管理。如果對(duì)城市和村鎮(zhèn)占地不實(shí)行更嚴(yán)格的控制措施,仍按全國(guó)每年減少耕地750萬(wàn)畝的趨勢(shì)發(fā)展下去,我國(guó)人口13億時(shí),人均耕地將降為1畝左右;達(dá)到人口高峰16億時(shí),人均耕地將不足1畝,人地矛盾將進(jìn)一步加劇。

記者:80年代中期以來(lái),國(guó)家在土地管理上采取了一系列措施,如制定了《土地管理法》,成立了土地管理部門,將保護(hù)耕地作為一項(xiàng)重要工作,付出了很大努力。但為什么大量占用耕地現(xiàn)象仍屢禁不止?

鄒玉川:最根本的原因,是現(xiàn)行土地管理體制和機(jī)制上存在著占有耕地的動(dòng)因。一是缺乏耕地保護(hù)意識(shí),在保護(hù)耕地和“以地生財(cái)”發(fā)生矛盾時(shí),普遍以犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)民利益為代價(jià),片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是對(duì)建設(shè)用地缺乏總體控制,土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后,缺乏綜合協(xié)調(diào)和控制能力。國(guó)家雖已作出了嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的規(guī)定,但一些地方在城市規(guī)模上互相攀比,盲目追求大城市、大都市,用地規(guī)模急劇擴(kuò)張。三是現(xiàn)行土地收益分配辦法形成了多占耕地的機(jī)制。按過(guò)去規(guī)定,占用耕地和利用原有建設(shè)用地的土地收益都留在地方,一些市、縣每年的土地出讓收入金相當(dāng)于財(cái)政收入的30%,有一段時(shí)間甚至超過(guò)了財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入。誰(shuí)“賣地”誰(shuí)得益的機(jī)制,刺激了地方將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)資金的欲望。四是現(xiàn)行用地“分級(jí)限額審批”制度不能控制土地控制總量?，F(xiàn)行土地管理的絕大部分權(quán)力集中在縣級(jí)政府,有些甚至在鄉(xiāng)級(jí)政府,國(guó)家和省的權(quán)力基本上是空的。這樣導(dǎo)致在土地利用的行為導(dǎo)向上必然只考慮局部和短期的需要,難以考慮合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,中央政府無(wú)法控制土地供應(yīng)總量。五是地方土地管理部門完全隸屬于同級(jí)政府,在土地管理上只能服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐诶?甚至連土地?cái)?shù)據(jù)都不能如實(shí)上報(bào)。六是地方政府的土地違法行為難以查處,國(guó)家土地管理局沒(méi)有對(duì)違法行為的查處權(quán)。

記者:江澤民同志講:“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線。”針對(duì)我國(guó)土地資源的狀況及土地管理特別是耕地保護(hù)工作中存在的問(wèn)題,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視,采取了嚴(yán)格的保護(hù)措施,提出實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。它要解決什么問(wèn)題?達(dá)到什么目標(biāo)?

鄒玉川:耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是指保證今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)現(xiàn)有耕地總量不再減少,并努力隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口增長(zhǎng),耕地總量也有所增加,這是保證我國(guó)耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定的一個(gè)有效途徑,是必要的也是可行的。在挖掘現(xiàn)有用地潛力外,還必須解決機(jī)制、體制上的問(wèn)題,主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié):一是嚴(yán)格控制占地規(guī)模,把轉(zhuǎn)化權(quán)力統(tǒng)一到中央和省級(jí)政府,實(shí)行兩級(jí)下達(dá)控制指標(biāo)制度,即中央政府規(guī)定每年全國(guó)及各省的建設(shè)用地供應(yīng)總量,明確規(guī)定特大城市、大城市占用耕地?cái)?shù)量;省級(jí)政府規(guī)定全省及中、小城市用地的供應(yīng)總量及占用耕地的數(shù)量。凡屬國(guó)家限制性產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目用地或跨省(區(qū)、市)異地開發(fā)耕地后備資源的,不論面積大小,均應(yīng)由中央政府審批,凡非農(nóng)建設(shè)占用耕地,均應(yīng)由省級(jí)政府或中央政府審批。二是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的整體控制作用,以土地用途管制制度代替“分級(jí)限額審批”制度,編修土地利用規(guī)劃,對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地要經(jīng)中央和省級(jí)政府批準(zhǔn),中央政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目,由中央直接下達(dá)占地指標(biāo)。地方建設(shè)項(xiàng)目用地以補(bǔ)充相應(yīng)的耕地為前提,實(shí)行占用耕地和復(fù)墾掛鉤。對(duì)國(guó)家控制發(fā)展的項(xiàng)目,如高爾夫球場(chǎng)、仿古城、游樂(lè)宮、高檔別墅等項(xiàng)目原則上不供地。三是調(diào)整土地收益分配辦法。今后將原有建設(shè)用地的這部分土地收益留給地方,將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益上繳中央,由中央統(tǒng)一分配,用于耕地開發(fā)。四是土地管理權(quán)力適當(dāng)集中。土地用途管制和土地供應(yīng)總量的調(diào)控權(quán)力應(yīng)集中于中央政府,實(shí)行國(guó)家和省級(jí)兩級(jí)管理、以省為主的土地管理體制。五是修改和制定有關(guān)法律,以法律形式明確新的土地管理體制,同時(shí)賦予國(guó)家土地管理部門對(duì)土地違法行為直接查處的權(quán)力。加快《土地法》的制定。

記者:嚴(yán)格耕地保護(hù)措施,意味著對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地進(jìn)行嚴(yán)格的控制,這樣做會(huì)不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?

鄒玉川:首先,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不能動(dòng)搖,必須樹立“耕地第一”的思想,否則農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)失去了,經(jīng)濟(jì)也不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。在當(dāng)前條件下,我國(guó)建設(shè)用地只能是供給決定需求,而不能按需供應(yīng)。就是說(shuō)只有在保證足夠耕地面積條件下,才能再考慮可以提供多少建設(shè)用地。這也是保證宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容。其次,我國(guó)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,并沒(méi)有得到充分利用,還有很大的潛力要挖。城市閑置土地多,閑置率為20%~30%,即使按15%算,我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)的閑置土地約為500多萬(wàn)畝。同時(shí),我們的土地利用水平低,同樣是年產(chǎn)800萬(wàn)噸的鋼鐵企業(yè),我國(guó)鞍鋼的用地指標(biāo)為2.68平方米/噸,而法國(guó)的敦克而克鋼鐵廠僅為0.57平方米/噸。目前發(fā)達(dá)國(guó)家城市用地中,工業(yè)用地一般不超過(guò)15%,而我國(guó)則是26%~28%。另外,我國(guó)城市建筑容積也過(guò)低,1990年全國(guó)455個(gè)城市的平均容積率僅為0.31,如逐步提高容積率,還可節(jié)約出大量建筑用地,增加城市綠地、道路、廣場(chǎng)和娛樂(lè)設(shè)施等。如果挖掘這些潛力,完全可以滿足一個(gè)時(shí)期建設(shè)用地的需求。

記者:土地管理另一項(xiàng)重要工作,是培育完善土地市場(chǎng)。目前我國(guó)的土地市場(chǎng)存在什么問(wèn)題,中央將在這方面采取什么措施?

鄒玉川:我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)育較晚,土地市場(chǎng)的優(yōu)越性遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。特別是市場(chǎng)機(jī)制本身還存在一些弱點(diǎn),需要通過(guò)政府宏觀調(diào)控來(lái)解決,這就是宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)機(jī)制。而由于機(jī)制和體制原因,市場(chǎng)管理制度遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平,造成土地市場(chǎng)中一些突出問(wèn)題。一是出現(xiàn)了炒買炒賣土地現(xiàn)象;二是土地自發(fā)交易市場(chǎng)活躍,影響了土地市場(chǎng)的正常秩序;三是企業(yè)改制過(guò)程中人為忽略土地資產(chǎn),國(guó)有資產(chǎn)大量流失。

我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)育完善,本身是土地管理的進(jìn)步,但目前還不健全,進(jìn)一步的完善,還有相當(dāng)繁重的工作要做。首先要嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量,按照市場(chǎng)需求和我國(guó)資源狀況,保證土地市場(chǎng)供求平衡,在優(yōu)先保護(hù)耕地的前提下,有條件地制定年度市場(chǎng)供地計(jì)劃。同時(shí),保護(hù)土地所有者、使用者的權(quán)利。積極開展地價(jià)評(píng)估工作,建立完善的地價(jià)體系,指導(dǎo)市場(chǎng)交易行為,防止土地市場(chǎng)價(jià)格混亂和波動(dòng)。第三要建立健全市場(chǎng)規(guī)劃,通過(guò)法規(guī)約束交易者行為,使之按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作,防止違章操作,保持良好的市場(chǎng)秩序。第四對(duì)自發(fā)交易行為,要本著嚴(yán)格管理,又給予出路的原則,逐步將其納入土地合法市場(chǎng)軌道,保證市場(chǎng)公平、公正、合理,同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,嚴(yán)厲查處自發(fā)交易行為,增強(qiáng)約束力。第五要重點(diǎn)做好企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置工作,建立嚴(yán)格的地價(jià)評(píng)估制度和審批手續(xù),按照明確產(chǎn)權(quán)、顯化地價(jià)、合理處置的原則,既做好企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置的服務(wù)工作,又防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

責(zé)任編輯:邱四維